El juez europeo y la directiva de impacto ambiental: balance de treinta años

Autor:Agustín García Ureta
Páginas:9-28
 
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IIntroducción

El objeto de la contribución que se me ha asignado es la realización de un balance sintético de la jurisprudencia del TJUE, en los últimos treinta

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años, sobre la Directiva de evaluación de las repercusiones de proyectos sobre el medio ambiente1. Se trata de una tarea a la vez apasionante y difícil, teniendo en cuenta el importante número de decisiones dictadas por el tribunal a propósito de esta Directiva (cerca de setenta). Se me perdonará, por tanto, limitarme a las grandes líneas de esta jurisprudencia y a realizar algunas reflexiones de síntesis sobre la aportación del tribunal a la efectividad de este texto fundamental de Derecho europeo del medio am biente.

Comenzaré por una breve introducción sobre la evolución y las características de la Directiva EIA (I). Estableceré, a continuación, un breve resumen del contencioso llevado a cabo ante la alta jurisdicción europea concerniente a este texto (II). Ello permitirá realizar el balance de la jurisprudencia del TJUE sobre los tres grandes puntos respecto de los que se ha pronunciado de manera sustancial, a saber: el ámbito de aplicación de la Directiva, las garantías procedimentales (participación y consultas) y, en último lugar, su papel en el reforzamiento de la protección jurisdiccional de los ciudadanos en el marco de la evaluación de incidencias (III).

IIPresentación de la directiva EIA

En estos comienzos del siglo XXI nadie discute el impacto considerable de las actividades humanas sobre el medio ambiente2. Según Paul CRUTZEN y Eugene STOERMER, a día de hoy habríamos entrado ya en una nueva era geológica, el Antropoceno3, que se caracterizaría por el hecho de que la humanidad se ha convertido, a partir del advenimiento de la revolución industrial y la explosión demográfica del siglo XX, en la principal fuerza geofísica activa sobre el planeta. El efecto acumulado de la utilización del suelo con fines de desarrollo económico, de vivienda, de agricultura intensiva, de movilidad, de producción de energía, de protección contra los riesgos naturales o incluso de recreo y esparcimiento, ha engendrado una transformación completa de los ecosistemas. Densamente habitada, Europa, en particular, se enfrenta a una serie de fenómenos que se derivan de la intensificación masiva de la utilización del suelo desde el siglo XIX, a saber, la extensión urbana,

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la fragmentación de los hábitats, la contaminación, los impactos sonoros, la contribución al calentamiento climático o, incluso, la destrucción de los paisajes urbanos y rurales.

Los Estados miembros, en consecuencia, instauraron desde hace ya bastante tiempo mecanismos de autorización administrativa para controlar individualmente las actividades de construcción y de explotación e imponer condiciones dirigidas a proteger el medio ambiente. De todos modos, no se había previsto ningún procedimiento de ayuda a la toma de estas decisiones con la finalidad de informar a las autoridades respecto de las consecuencias ecológicas de los permisos que estaban siendo otorgados.

La Comunidad Europea se apercibió de esta situación antes incluso de disponer de una competencia explícita en materia de protección del medio ambiente. Desde comienzos de los años ochenta, comenzaron las discusiones acerca de la oportunidad de introducir el mecanismo del estudio de impacto ecológico en los procedimientos decisorios en materia de ordenación del territorio, como lo hicieron los Estados Unidos desde 1969 (National Environmental Policy Act, NEPA)4. Estas discusiones dieron lugar a la adopción de la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de ciertos proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente5 (en adelante, Directiva EIA), sobre la base de los antiguos arts. 100 y 235 TCE, antes de que el Acta Única incorporase a los tratados una competencia medioambiental explícita (antiguos arts. 130 R a 130 T TCE).

La Directiva originaria fue modificada de manera importante por la Directiva 97/11/CE6, del Consejo, que «amplió el ámbito de aplicación, reforzó las fases del procedimiento e integró los cambios previstos en el Convenio de Espoo [...] sobre la evaluación de impacto ambiental en un contexto transfronterizo»7. Consecuencia de la firma de la Comunidad Europea del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (junio de 1998), la Directiva 85/337/CEE fue modificada por la Directiva 2003/35/CE8, con la finalidad de adaptar sus disposiciones sobre participación del público a lo establecido en dicho Convenio. Igualmente ha sido modificada por la Directiva 2009/319, con la finalidad de hacerla aplicable a la captura, transporte y almacenamiento geológico de los flujos de CO2. La Directiva original, con sus posteriores modificaciones, ha sido finalmente codificada en la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo

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y del Consejo, de 13 de diciembre10, que constituye el texto de referencia actualmente en vigor.

Una nueva Directiva que introduce modificaciones, la Directiva 2014/52/ UE, ha sido adoptada el 16 de abril, por el Parlamento Europeo y el Consejo11, con el fin, principalmente, de mejorar el procedimiento de determinación previa de los proyectos sometidos a evaluación (screening), simpli-ficar ciertos aspectos del procedimiento, reforzar la calidad científica de las evaluaciones y mejorar la coordinación entre procedimientos de evaluación pertenecientes a Directivas distintas12. Debe ser transpuesta por los Estados miembros antes del 16 de mayo de 201713.

Por otra parte es necesario recordar que, desde 2003 y de manera previa al proceso de otorgamiento del permiso, la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de ciertos planes y programas sobre el medio ambiente14, exige de los Estados miembros que pongan en práctica un procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas (EAE), del todo complementario y coordinado con el previsto para los proyectos.

La Directiva EIA «tiene por objeto proteger el medio ambiente [...] garantizando, al mismo tiempo, la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de evaluación de los efectos de proyectos [...] sobre el medio ambiente». Prevé que «antes de concederse una autorización, los proyectos públicos y privados que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deben someterse al requisito de su autorización y a una EIA»15.

La exigida evaluación de las repercusiones se fundamenta en dos principios del Derecho europeo del medio ambiente: el principio de acción preventiva (y su corolario, el principio de precaución), consagrado en el art. 191.2 TFUE, y el principio de integración, mencionado en el art. 11 del mismo Tratado y en el art. 37 de la Carta de Derechos Fundamentales. Con posterioridad, la modificación incorporada a la Directiva en 2003, en aplicación del Convenio de Aarhus, incluye otros tres principios que fundamentan el procedimiento de evaluación de impacto, a saber, el principio de participación, el de transparencia y el de un recurso efectivo.

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Tal y como se halla en vigor en el momento presente, la Directiva EIA impone a los Estados miembros la puesta en práctica de un procedimiento de ayuda a la decisión articulada en tres aspectos principales:

— Un procedimiento de evaluación científica del impacto ambiental de proyectos considerados como susceptibles de tener repercusiones notables en el medio ambiente (en tanto que se encuentren recogidos en los Anexos I o II de la Directiva) (arts. 4 y 5).

— Un procedimiento de consultas a las autoridades ambientales competentes y de participación del público en el proceso decisional, antes de que la autorización sea acordada, en un estadio suficientemente temprano del procedimiento (art. 6);

— Una posibilidad de recurso contra la decisión final (art. 11).

Una característica fundamental del mecanismo puesto en práctica es, precisamente, su naturaleza estrictamente procedimental16. Se presume que mejora la toma de la decisión mediante una mejor integración de las consideraciones medioambientales en aquella, y que refuerza la adhesión del público mediante una mejor participación, sin comprometer, por tanto, la competencia de la autoridad competente17. El mecanismo no instaura por sí mismo ninguna norma de protección ambiental, como sí lo hace el art. 6, apdos. 3 y 4, de la Directiva hábitats, que combina un procedimiento de evaluación adecuado y una norma sustancial de protección18.

La Directiva EIA, no deja de tener por ello una importancia central en Derecho europeo del medio ambiente, por, al menos, cuatro razones19:

— Ha contribuido a incorporar las consideraciones medioambientales en todas las políticas de ordenación del territorio y de gestión de...

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