Eric Libert and Others v Gouvernement flamand (C-197/11) and All Projects & Developments NV and Others v Vlaamse Regering (C-203/11).

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2012:621
• Date: 04 October 2012
• Celex Number: 62011CC0197
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C‑197/11,C‑203/11

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN MAZÁK

présentées le 4 octobre 2012 ( 1 )

Affaires jointes C‑197/11 et C‑203/11

Eric Libert,

Christian Van Eycken,

Max Bleeckx,

Syndicat national des propriétaires et copropriétaires (ASBL),

Olivier de Clippele (C‑197/11)

contre

Gouvernement flamand

et

All Projects & Developments NV,

Bouw- en Coördinatiekantoor Andries NV,

Belgische Gronden Reserve NV,

Bouwonderneming Ooms NV,

Bouwwerken Taelman NV,

Brummo NV,

Cordeel Zetel Temse NV,

DMI Vastgoed NV,

Dumobil NV,

Durabrik Bouwbedrijven NV,

Eijssen NV,

Elbeko NV,

Entro NV,

Extensa NV,

Flanders Immo JB NV,

Green Corner NV,

Huysman Bouw NV,

Imano BVBA,

Immpact Ontwikkeling NV,

Invest Group Dewaele NV,

Invimmo NV,

Kwadraat NV,

Liburni NV,

Lotinvest NV,

Matexi NV,

Novus NV,

Plan & Bouw NV,

7Senses Real Estate NV,

Sibomat NV,

Tradiplan NV,

Uma Invest NV,

Versluys Bouwgroep BVBA,

Villabouw Francis Bostoen NV,

Willemen General Contractor NV,

Wilma Project Development NV,

Woningbureau Paul Huyzentruyt NV (C‑203/11)

contre

Vlaamse Regering

[demandes de décision préjudicielle, formées par la Cour constitutionnelle (Belgique)]

«Réglementation régionale subordonnant le transfert de terrains et de constructions à l’existence d’un lien suffisant du candidat acquéreur ou preneur avec la commune cible — Charge sociale imposée aux lotisseurs et maîtres d’ouvrage — Incitants fiscaux et mécanismes de subventionnement — Restriction des libertés fondamentales — Justification — Principe de proportionnalité — Aides d’État — Notion de ‘marché public de travaux’»

I – Introduction

1. Dans les présentes affaires, la Cour est appelée à se prononcer sur l’interprétation de plusieurs articles du droit primaire ainsi que de plusieurs dispositions du droit dérivé de l’Union. En ce qui concerne le droit primaire, il s’agit des articles 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE, 63 TFUE, 107 TFUE et 108 TFUE. Quant au droit dérivé, les questions posées concernent la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ( 2 ), la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE ( 3 ), la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur ( 4 ), ainsi que la décision 2005/842/CE de la Commission, du 28 novembre 2005, concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ( 5 ).

2. La réponse de la Cour devrait aider la Cour constitutionnelle (Belgique), qui a déféré les questions préjudicielles, à statuer sur les recours en annulation de diverses dispositions du décret de la Région flamande, du 27 mars 2009, relatif à la politique foncière et immobilière (ci-après le «décret foncier et immobilier»).

3. Les requérants au principal dans l’affaire C‑197/11 attirent l’attention sur les dispositions du décret foncier et immobilier qui lient le transfert de terrains et de constructions construites sur ceux-ci dans certaines communes flamandes à la condition de l’existence d’un lien suffisant du candidat acquéreur ou preneur avec la commune concernée, ce qui limiterait la possibilité de disposer librement de la propriété immobilière.

4. Les requérants au principal dans l’affaire C‑203/11 voient la raison de l’annulation du décret foncier et immobilier non seulement dans la condition de l’existence d’un lien suffisant du candidat acquéreur ou preneur avec la commune concernée, mais également dans la charge sociale à laquelle les lotisseurs et les maîtres d’ouvrage sont soumis ainsi que dans les incitants fiscaux et les mécanismes de subventionnement qui compensent en partie ladite charge sociale.

II – Cadre juridique

A – Droit de l’Union

1. Directive 2004/18

5. L’article 1er de la directive 2004/18, intitulé «Définitions», prévoit: «1. Aux fins de la présente directive, les définitions figurant aux paragraphes 2 à 15 s’appliquent. a) Les ‘marchés publics’ sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services au sens de la présente directive. b) Les ‘marchés publics de travaux’ sont des marchés publics ayant pour objet soit l’exécution, soit conjointement la conception et l’exécution de travaux relatifs à une des activités mentionnées à l’annexe I ou d’un ouvrage, soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d’un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur. Un ‘ouvrage’ est le résultat d’un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. […]»

2. Directive 2004/38

6. L’article 22 de la directive 2004/38, intitulé «Champ d’application territorial», est libellé comme suit: «Le droit de séjour et le droit de séjour permanent s’étendent à tout le territoire de l’État membre d’accueil. Des limitations territoriales au droit de séjour et au droit de séjour permanent peuvent seulement être établies par les États membres dans les cas où elles sont prévues également pour leurs propres ressortissants.»

7. L’article 24 de ladite directive, intitulé «Égalité de traitement», prévoit à son paragraphe 1: «Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de séjour permanent.»

3. Décision 2005/842

8. L’article 1er de la décision 2005/842, intitulé «Objet», prévoit: «La présente décision énonce les conditions en vertu desquelles les aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général doivent être considérées comme compatibles avec le marché commun et exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 88, paragraphe 3, du traité.»

9. L’article 2 de cette décision, intitulé «Champ d’application», dispose à son paragraphe 1: «La présente décision s’applique aux aides d’État suivantes, accordées à des entreprises sous forme de compensations de service public pour des services d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité qui relèvent d’une des catégories suivantes: […] b) les compensations de service public octroyées aux hôpitaux et aux entreprises de logement social qui exercent des activités qualifiées de services d’intérêt économique général par l’État membre concerné; […]»

10. Aux termes de l’article 3 de ladite décision, intitulé «Compatibilité et exemption de notification»: «Les aides d’État sous forme de compensations de service public qui remplissent les conditions fixées par la présente décision sont compatibles avec le marché commun et exemptées de l’obligation de notification préalable visée à l’article 88, paragraphe 3, du traité, sans préjudice de l’application de dispositions plus strictes relatives aux obligations de service public contenues dans des législations communautaires sectorielles.»

B – Droit belge

11. Le livre 4 du décret foncier et immobilier, portant sur les mesures concernant le logement abordable, contient, dans son chapitre 3, intitulé «Charges sociales», l’article 4.1.16 qui dispose: «§ 1er. Lorsqu’un projet de lotissement ou projet de construction est soumis à une norme telle que définie en vertu du chapitre 2, section 2, une charge sociale est liée de plein droit à une autorisation de lotissement, respectivement l’autorisation urbanistique. Une charge sociale […] oblige le lotisseur ou le maître d’ouvrage à poser des actes pour qu’une offre de logements sociaux soit réalisée qui s’aligne sur le pourcentage applicable au projet de lotissement ou au projet de construction.»

12. L’article 4.1.17 du décret foncier et immobilier dispose: «Le lotisseur ou le maître d’ouvrage peut exécuter une charge sociale selon l’un des modes suivants, au choix: 1o en nature, conformément aux règles des articles 4.1.20 à 4.1.24; 2o par la vente des terrains requis pour l’offre de logements sociaux fixée à une organisation de logement social, conformément aux règles de l’article 4.1.25; 3o par la location d’habitations réalisées dans le cadre d’un lotissement ou d’un projet de construction, à une agence de location sociale, conformément aux règles de l’article 4.1.26; 4o par une combinaison de 1°, 2° et/ou 3°.»

13. Aux termes de l’article 4.1.19 du décret foncier et...