Fuentes del derecho de la Función Pública de la Unión Europea
| Author | María Casado García-Hirschfeld |
| Pages | 117-180 |
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1. INTRODUCCIÓN A LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
En este capítulo se aborda, de manera general, el sistema jurídico del Derecho
de la Unión Europea, y a continuación se procede a un análisis de las normas y
actos que constituyen los instrumentos de regulación jurídica del sistema de la
función pública de la Unión Europea. Esta introducción sobre las fuentes del De-
recho de la UE partirá de la premisa de la existencia de un ordenamiento jurídico
propio en línea con la interpretación del Tribunal de Justicia en la sentencia Costa
c. Enel de 15 de julio de 1964211. Una sentencia en la que, por primera vez, el Tri-
211 El TJUE consagró el principio de primacía del Derecho Comunitario Europeo en la sen-
tencia Costa c. Enel del 15 de julio de 1964, asunto 6/64, Rec. 1964, pág. 99. En esta sentencia,
el Tribunal declara que el Derecho procedente de las instituciones europeas se integra en los
sistemas jurídicos de los Estados miembros que están obligados a respetarlo. Por lo tanto, el
Derecho europeo tiene primacía sobre los Derechos nacionales. En consecuencia, si una norma
nacional es contraria a una disposición europea, las autoridades de los Estados miembros deben
aplicar la disposición europea. El Derecho nacional no se anula ni deroga, pero su carácter obli-
gatorio queda suspendido.
El Tribunal también señala que la primacía del Derecho europeo se aplica a todos los actos na-
cionales, independientemente de si fueron adoptados antes o después del acto europeo en cuestión.
Al ser el Derecho europeo superior al Derecho nacional, el principio de primacía garantiza
una protección uniforme de los ciudadanos por parte del Derecho europeo en todo el territorio de
la UE. Del mismo modo, todos los actos nacionales están sujetos a este principio, con indepen-
dencia de su naturaleza: ley, reglamento, decreto, resolución, circular, etc. Es irrelevante que
estos textos procedan del poder ejecutivo o del poder legislativo del Estado miembro. El poder
judicial está igualmente sujeto al principio de primacía. En efecto, el Derecho que genera, la ju-
risprudencia, debe acatar el de la Unión.
El Tribunal de Justicia consideró que las constituciones nacionales también están sujetas al
principio de primacía. Por lo tanto, corresponde al juez nacional no aplicar las disposiciones de
una constitución contraria al Derecho europeo. Esta sentencia estuvo precedida de la sentencia
Van Gend en Loos c. Nederlandse administratie der belastingen (Administración Tributaria
neerlandesa) de 5 de febrero de 1963 en la que el Tribunal reconoce que el conjunto de normas
que componen en derecho de la Unión constituía un nuevo ordenamiento jurídico. En esta sen-
CAPÍTULO II
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
bunal de Justicia defiende el Derecho europeo procedente de las instituciones eu-
ropeas no solo como un conjunto de normas sino como un ordenamiento jurídico
que prevalece sobre los derechos nacionales de sus Estados miembros.
Para el Tribunal, el sistema legal de la UE es un sistema autónomo separado
del derecho internacional y de los sistemas jurídicos nacionales. El derecho de
la UE constituye, por lo tanto, un orden jurídico propio distinto del orden inter-
nacional e integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros.
El Tribunal ha mantenido la supremacía del derecho de la UE y así lo ha
expresado mediante una reiterada jurisprudencia concluyendo que212 al Dere-
cho nacido del Tratado, surgido de una fuente autónoma, por su propia natu-
raleza no se le puede oponer ninguna norma del Derecho nacional, sin perder
su carácter comunitario y sin que se cuestione el fundamento jurídico de la
Comunidad misma; que la alegación de violaciones de los derechos fundamen-
tales, tal como están formulados por la Constitución de un Estado miembro, o
de los principios de una estructura constitucional nacional no puede afectar a
la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto en el territorio de dicho
Estado, llegando a afirmar que no puede admitirse que normas de Derecho
nacional, aunque sean de rango constitucional, menoscaben la unidad y la
eficacia del Derecho de la Unión213.
El Tribunal de Justicia ha ido aún más lejos en su interpretación reconocien-
do la naturaleza constitucional del Tratado, llegando a denominarla «Carta
Constitucional» y atribuyéndole una supremacía sobre cualquier otro derecho
de los Estados miembros. En opinión del Tribunal, el Tratado CEE, aunque
hubiera sido celebrado en forma de Convenio internacional, no por ello dejaba
de ser la Carta Constitucional de una Comunidad de Derecho.
El Tribunal reconoce a la Unión Europea como una comunidad de Derecho,
ya que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control
de la conformidad de sus actos con la Carta Constitucional fundamental que
constituye el Tratado y este último ha establecido un sistema completo de vías
de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia
el control de legalidad de los actos de las instituciones214.
directa del derecho en la Unión Europea.
affairs/decisionmaking_process/l14548_es.htm>.
212 Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handels-
gesellschaft c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 11/70, Rec. pág. 1125,
apartado 3.
213 Sentencia del 8 de septiembre de 2010, asunto C-409/06 Winner Wetten c. Bürgermeiste-
rin der Stadt Bergheim. Petición de decisión prejudicial: Verwaltungsgericht Köln Alemania,
apartado 61. Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Internationale
Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. pág. 1125, apartado 3.
214 Sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts c. Parlamento, en el asunto 294/83, Rec.
pág. 1339, apartado 23.
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FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
De esta manera podríamos concluir que los Tratados de la Unión han creado
un nuevo ordenamiento jurídico en favor del cual los Estados miembros trans-
fieren sus poderes soberanos limitando su propia soberanía por un periodo de
tiempo indefinido215 y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros,
sino también sus ciudadanos nacionales216.
La gran mayoría de los autores prefieren hablar de constitucionalismo más
que de internacionalismo asumiendo que existe una gran diferencia en la inter-
pretación terminológica de «constitucional» e «internacional». Sin embargo, sí
hay un autor que se atreve mediante un análisis comparativo con el derecho
internacional a confrontar el ordenamiento jurídico comunitario aceptado como
una concepción de los Tribunales de la Unión. Para Spiermann217 los jueces
actuaron como abogados nacionales, tomando como referencia por analogía el
Derecho público nacional, cuando crearon el orden jurídico comunitario identi-
ficando la expresión «Carta Constitucional» con «Estado de derecho» sugirien-
do que el significado del primero está limitado a la aplicación del segundo, una
presunción que, en su opinión, no era revolucionaria.
Los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico de la UE así creado son, en
particular, su primacía con respecto a los Derechos de los Estados miembros,
así como el efecto directo de sus disposiciones aplicables a sus nacionales y a
ellos mismos218.
Con este reconocimiento, se produce una emancipación del derecho inter-
nacional en la que no se cuestiona la influencia decisiva de los Tribunales de
la Unión en el reconocimiento de un nuevo ordenamiento jurídico que, fra-
guado durante el periodo fundacional, lo acerca más al orden constitucional.
El Tribunal de Justicia no solo reconoció el principio de la existencia de un
orden jurídico comunitario ya que como creador del mismo también podía
abandonarlo o remplazarlo por otro principio ulteriormente, sino que invitó
a los Tribunales Supremos de los Estados miembros a aceptar el nuevo orden
jurídico reconocido a sabiendas de que estaría limitado a sus ámbitos de
competencia219.
215 WOUTERS, Jan. «National Constitutions and the European Union», 1. Legal issues of eco-
nomic integration 25, págs. 64-66 (2000).
216 Sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos, c. Nederlandse administratie der
belastingen (Administración Tributaria Holandesa) en el asunto 26/62, Rec. pág. 1.
217 SPIERMANN, O. «The Other Side of the Story: An Unpopular Essay on the Making of the
European Community Legal Order», European Journal of International Law (EJIL), 1999,
Vol. 10 n.° 4, págs. 765 y 787.
218 Dictamen del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1991. Dictamen emitido con
do entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio,
por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo (EEE). Dictamen 1/91. Reco-
pilación de la Jurisprudencia 1991 I 06079.
219 WEILER, J. «The Transformation of Europe», vol.100 n.° 8 Yale Law Journal, 1991
pág. 2451.
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
El efecto directo del Derecho europeo fue consagrado por el Tribunal de
Justicia en la sentencia Van Gend en Loos del 5 de febrero de 1963. En esta
sentencia, el Tribunal declara que el Derecho europeo no solo genera obligacio-
nes para los Estados miembros, sino también derechos para los particulares. En
consecuencia, los particulares pueden alegar estos derechos e invocar directa-
mente normas europeas ante las jurisdicciones nacionales y europeas. Por lo
tanto, no es necesario que el Estado miembro recoja la norma europea en cues-
tión en su ordenamiento jurídico interno. El efecto directo reviste dos aspectos:
un efecto vertical y un efecto horizontal.
El efecto directo vertical interviene en las relaciones entre los particulares y
el Estado, lo que significa que los particulares pueden prevalerse de una norma
europea frente al Estado.
El efecto directo horizontal interviene en las relaciones entre particulares, lo
que significa que un particular puede prevalerse de una norma europea frente a
otro particular.
Según el tipo de acto en cuestión, el Tribunal de Justicia admite bien el efec-
to directo completo, es decir, un efecto directo horizontal y un efecto directo
vertical, o bien el efecto directo parcial, que se limita al efecto directo vertical.
Como veremos a continuación, los distintos textos que rigen el Derecho de
la Unión Europea en general y el Derecho de la Función Pública de la Unión en
particular, son numerosos y variados. En la práctica, y para poder identificar el
corpus iuris aplicable a esta materia, partiremos de la base del principio de je-
rarquía normativa para así abordar las tres grandes categorías de las fuentes del
Derecho de la Función Pública que son: 1) el Derecho escrito u originario; 2) el
Derecho derivado o secundario; 3) los Principios Generales del Derecho y la
Jurisprudencia.
El orden jurídico de la UE se funda en fuentes de derecho autónomas. Estas
fuentes, de naturaleza distinta, se organizan jerárquicamente en primer lugar en
el Derecho primario, formado por los Tratados Constitutivos de la Unión y sus
sucesivas modificaciones, que el profesor Isaac220 ha clasificado en: 1) Actos
originarios, para referirse a los Tratados Constitutivos y en particular al Tratado
de París de 1951 y a los Tratados de Roma de 1957; 2) Actos estructurales,
entre los que se incluyen los tratados por los que se han revisado los Tratados
Constitutivos, los Tratados de Adhesión y los Tratados Internacionales firma-
dos por la UE; 3) Actos institucionales, relativos a la estructura institucional de
la UE y entre los que destacan los Tratados Presupuestarios así como otros ac-
220 ISAAC, G. y BLANQUET, M. Droit général de la Union Européenne, 9.ª edición, Sirey Uni-
versité, 2006, págs. 188 y ss. – Para la CECA el principal instrumento es el Tratado de París de
18 de abril de 1951 que entró en vigor el 23 de julio de 1953 y expiró el 23 de julio de 2002. Para
la CEE y la CEEA, los Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957 y que entraron en vigor el 14
de enero de 1958. Estos tratados fueron acompañados de diversos Protocolos y anexos a los que
se le otorgó el mismo valor jurídico que a los propios tratados.
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FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
tos de naturaleza jurídica diversa que exigen la ratificación de los Estados
miembros como, por ejemplo, la decisión sobre el sistema de recursos propios
de las Comunidades Europeas221.
En segundo lugar, entre las fuentes de derecho encontramos igualmente el
Derecho derivado222 o secundario adoptado por las instituciones en aplicación
de las disposiciones establecidas en los Tratados.
Y, en tercer lugar, los Principios Generales del Derecho y la Jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la UE.
2. EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UE EN EL
DERECHO ORIGINARIO: TRATADOS Y PROTOCOLOS.
CONSECUENCIAS DE SU PREVISIÓN EN EL DERECHO ORIGINARIO
Las normas originarias abarcan un conjunto de regulaciones materiales muy
específicas que engloban todas las categorías y ámbitos de competencias de la
Unión, las disposiciones de aplicación general, las políticas y acciones internas,
la acción exterior, las disposiciones institucionales y financieras, sin pretender
estas menciones convertirse en un listado exhaustivo de las competencias de la
Unión Europea. Así, todas las regulaciones materiales que han sido incluidas en
el conjunto de normas que constituyen los Tratados de la Unión Europea y que
detallaremos a continuación, son fuente de Derecho originario o escrito y, como
veíamos en la introducción, son fuentes del Derecho por expresa voluntad de
las partes contratantes223, es decir, de los Estados miembros con el objetivo de224
221 Decisión del 29 de septiembre de 2000.
222 Los actos jurídicos que las instituciones europeas adoptan en el ejercicio de sus funciones
están enumerados en el artículo 288 del TFUE. Estos actos son: el reglamento, la directiva, la
decisión, la recomendación y la opinión. Las instituciones de la UE no pueden adoptar ningún
-
cia. El principio de atribución, que rige la delimitación de las competencias de la UE, esta explí-
citamente desarrollado en el artículo 5 párrafo 1 del TUE.
En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias
que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos deter-
minan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados
miembros.
El Tratado de Lisboa, instaura una jerarquía de normas de derecho en los artículos 289, 290
y 291 del TFUE distinguiendo entre los actos legislativos, los actos delegados y los actos de
ejecución.
223 Artículo 1 del Tratado de la Unión Europea adoptado el 13 de diciembre de 2007 y en
vigor desde el 1 de diciembre de 2009 que ha reformado el «Tratado de la Unión Europea» de
Maastricht y el «Tratado de la Comunidad Europea» de Roma que pasa a denominarse «Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea».
224 MANGAS MARTÍN, Araceli y LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. Instituciones y Derecho de la
Unión Europea. 6.ª ed. Madrid: Tecnos, 2010, pág. 326. La profesora Mangas reconoce que al-
no debían necesariamente ser incluidas en el TFUE y podrían haber sido objeto de regulación por
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
garantizar la supremacía de sus disposiciones y condicionar cualquier modifi-
cación de las mismas a la aprobación de los Estados miembros.
Veíamos que, entre las fuentes del Derecho originario, encontramos varias
categorías. En primer lugar, los Actos originarios, en la actualidad compuestos
por los Tratados Constitutivos, Tratado de Lisboa y el Tratado sobre el Funcio-
namiento de la UE, los Protocolos y la Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea225; en segundo lugar, los Actos estructurales que se refieren a
las modificaciones sucesivas de los Tratados, y, en tercer lugar, los Actos insti-
tucionales referidos a la estructura institucional de la UE.
Las referencias a la función pública de la Unión en las disposiciones de los
Actos originarios como son los Tratados, la Carta de los Derechos Fundamenta-
les y los Protocolos son consideradas fuentes de Derecho originario de la función
pública de la Unión. Para seguir el orden adoptado, abordaré en primer lugar las
referencias a la función pública recogidas en las disposiciones de los Tratados.
2.1. Los Tratados
El Tratado de Lisboa y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(TFUE) entraron en vigor el 1 de diciembre de 2009. Ambos Tratados han re-
formado, respectivamente, el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de la
Comunidad Europea. Mientras este último cambia su nombre, el Tratado de
Lisboa mantiene el nombre oficial de Tratado de la Unión Europea (TUE). Esta
dualidad de los Tratados Constitutivos se introdujo con la adopción del TUE en
1992 dotando a estos de una doble dimensión, constitucional e internacional,
en la que coexisten dos instrumentos. Un primer instrumento, el TUE que con-
tiene normas con mayor dimensión constitucional y un segundo instrumento, el
TFUE que contiene regulaciones materiales específicas que no gozan de tal
dimensión226 y que desarrollaremos a continuación.
No obstante, ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico, a los que se ha
unido una tercera norma de relevancia constitucional227 y que también desarro-
llaremos, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.
normas no originarias, pero los Estados decidieron su inclusión en esta categoría por la importan-
cia que les otorgan a sus contenidos que, de este modo, se ven protegidos por la supremacía de la
225 El Nuevo Tratado de reforma reconoce que los derechos, libertades y principios enuncia-
dos en la Carta de Derechos fundamentales tienen el mismo valor jurídico que los Tratados; así,
el artículo 6.1 del Tratado de la Unión Europea establece que: La Unión reconoce los derechos,
libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro-
pea de 7 de diciembre de 200, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo,
la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.
226 ALCAIDE FERNÁNDEZ, J. y CASADO RAIGÓN, R. Curso de derecho de la UE, edit. Tecnos,
2001, pág. 186.
227 Artículo 6 TUE.
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FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
El TUE constituye la Unión Europea formalizando de esta manera, mediante
el reconocimiento de Derecho, la personalidad internacional única de la Unión228.
La Unión Europea sustituye así en la personalidad internacional a la Comunidad
Europea, sucediéndola229 también en derechos y obligaciones que, como hemos
visto, se consigue por expresa voluntad de los Estados que la componen.
Las normas constitutivas del Derecho originario tienen un carácter de normas
jurídicas internacionales, pero revestidas de una dimensión «Constitucional»230 que,
como tratamos, se fundamenta en su supremacía sobre cualquier otra norma.
Partiendo de la supremacía jurídica de los Tratados Constitutivos, estos pre-
vén el desarrollo de regulaciones materiales específicas en base al principio de
atribución de competencias. Mediante este principio, los Estados miembros
de la Unión, al ratificar los mismos, prestan su consentimiento para que estas
regulaciones específicas, como por ejemplo las relativas a las políticas comu-
nes o normas de competencia, sean ejercidas por la Unión en conformidad con
las normas y procedimientos previstos en ellos.
Las regulaciones específicas contenidas en el TFUE, aunque podrían califi-
carse como normas de menor rango231, se consideran normas originarias. Esto
significa que, además de tener un efecto directo que no solo crea obligaciones
entre las partes contratantes, establecen una jerarquía normativa dentro de la
cual se respeta la supremacía de las normas constitutivas y la consecuente su-
bordinación a estas de las normas derivadas.
El Tratado de Lisboa, con mayor dimensión constitucional, desarrolla las res-
puestas a las preguntas que, en palabras de la profesora Mangas Martín232, se po-
drían resumir en quién hace qué y para qué y que responden a la estructura política
de la UE. Por otro lado, el Tratado sobre el Funcionamiento de la UE, mucho más
extenso, desarrolla el cómo y en qué mediante unas reglas de funcionamiento en la
producción normativa que escapan del control individual de los Estados, tanto a
nivel de iniciativa como de decisión normativa233. El Tratado de Funcionamiento
de la UE desarrolla las competencias de la UE a lo largo de sus 358 artículos, Pro-
tocolos, anexos y declaraciones. En este además, como veremos, se integra la Car-
ta de los Derechos Fundamentales de la Unión cuyo respeto forma parte de la lega-
lidad a la que las instituciones y los Estados miembros se deben conformar234.
228 Artículo 47 del TUE establece que la Unión tiene personalidad jurídica.
229 En cuanto a la vigencia, los Tratados tienen una vigencia ilimitada tal como reza en el
artículo 53 del TUE.
230 Op. cit. MANGAS MARTÍN, A. 2010, pág. 326.
231 Op. cit. ALCAIDE FERNÁNDEZ, J. y CASADO RAIGÓN, R. 2001, pág. 184.
232 Tratado de la UE, Tratado de Funcionamiento y otros actos básicos de la Unión Europea,
15.ª edición actualizada septiembre de 2010, Editorial Tecnos, Madrid, 2010.
233 ALONSO GARCÍA, R. Sistema jurídico de la Unión Europea, 2.ª edición, Civitas, Thomson
Reuters, Madrid, 2010.
234 Artículo 51 párrafo 1 de la Carta que establece su ámbito de aplicación «Las disposiciones
de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro
del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros (…)».
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
En este desarrollo de las competencias de la UE recogidas en los Tratados
habría que añadir el conjunto de disposiciones y principios de carácter general
contenidos en los preámbulos y las disposiciones preliminares de los mismos.
Si bien estas disposiciones no se prestan a una aplicación directa, tampoco de-
ben ser consideradas como simples declaraciones de intención. En este sentido,
el Tribunal de Justicia les reconoce un carácter fundamental para la interpreta-
ción de los Tratados y considera que estas disposiciones fijan los objetivos
fundamentales de la UE y por lo tanto han de ser consideradas, al no establecer
los Tratados ningún orden jerárquico en lo que se refiere a los objetivos de la
UE. En consecuencia, estas disposiciones y principios disponen igualmente de
un carácter imperativo235.
Tampoco forman parte del Derecho originario las declaraciones anejas al
Tratado al no ser estas partes integrantes de los Tratados y, entonces, no estar
sometidas a la ratificación de las Altas Partes contratantes. Las declaraciones
suelen tener un alcance político, sin perjuicio de que en ocasiones puedan servir
de criterio interpretativo al Tribunal de Justicia, el cual puede valerse de las
mismas para proceder a la interpretación de las disposiciones a las que vayan
referidas.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea recoge fielmente el con-
tenido de cuatro artículos del Tratado de Roma, considerados como fuentes
jurídicas principales al origen de la función pública de la UE236.
i) Artículo 270 TFUE (antiguo art. 236 TCE).–Relativo al contencioso entre el
funcionario y agente y la Administración de la Unión: El Tribunal de
Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse sobre
cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las
condiciones que establezca el Estatuto de los funcionarios de la Unión y el
Régimen Aplicable a los otros Agentes de la Unión.
Este artículo constituye la base jurídica del procedimiento contencioso ad-
ministrativo de la función pública europea y del que haremos un análisis deta-
llado en el capítulo IV.
ii) Artículo 336 TFUE (antiguo art. 283 TCE) se refiere a las disposiciones
relativas a la adopción del Estatuto de los funcionarios de la UE y el Régimen
Aplicable a los otros Agentes de la Unión: El Parlamento Europeo y el
Consejo establecerán, mediante reglamentos adoptados con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás
235 Op. cit. ISAAC, G. y BLANQUET, M., 2006, pág. 193.
236 FERAL, P. A. «Fonction Publique Communautaire», JC Europe, fascículo 1020, pág. 6. 27
de enero de 2005.
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FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
instituciones interesadas, el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea
y el Régimen Aplicable a los otros Agentes de la Unión.
Estas disposiciones, aunque ya existían en el artículo 24 del Tratado de
Fusión del 8 de abril de 1965, establecían que el Consejo era la única institu-
ción habilitada para proceder a la adopción del Estatuto. Con la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa y del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE
(TFUE), el nuevo artículo 336 hace referencia al nuevo procedimiento legisla-
tivo, antes conocido como el procedimiento de codecisión, que pasa a denomi-
narse Procedimiento Legislativo ordinario (PLo) y que desarrollaremos en
este capítulo.
Este procedimiento es el proceso principal mediante el cual un proyecto le-
gislativo puede ser aprobado en la Unión Europea, exceptuándose algunos
asuntos sometidos a Procedimiento Legislativo especial (PLe) (en el que solo
interviene bien el Consejo bien el Parlamento Europeo, de manera individual)
y los asuntos que explícitamente se excluyen de la legislación. Aunque lo vere-
mos detalladamente en este capítulo cuando pasemos al análisis del Derecho
derivado, el PLo atribuye, en igualdad de condiciones, al Parlamento Europeo
y al Consejo como Cámaras Legislativas colegiadas, la facultad de aprobación
de un proyecto legislativo previamente propuesto por la Comisión Europea. El
texto legislativo en cuestión deberá ser refrendado además por los presidentes
de ambas instituciones.
iii) Artículo 339 TFUE (antiguo art. 287 TCE) sobre las disposiciones
relativas a la confidencialidad: Los miembros de las instituciones de la
Unión, los miembros de los comités, así como los funcionarios y agentes
de la Unión estarán obligados, incluso después de haber cesado en sus
cargos, a no divulgar las informaciones que, por su naturaleza, estén
amparadas por el secreto profesional y, en especial, los datos relativos a
las empresas y que se refieran a sus relaciones comerciales o a los
elementos de sus costes.
Este artículo dicta una obligación, que se extiende a todo el personal al servi-
cio de las instituciones de la Unión, relativa al secreto profesional que abarca
todas las informaciones obtenidas en el ejercicio de sus funciones haciendo es-
pecial referencia a las reglas de Derecho de la competencia de la UE. Esta obli-
gación está también recogida expresamente en el Estatuto de los funcionarios237
y en el Régimen Aplicable a los otros Agentes238. Una obligación que debe com-
paginarse tanto con el derecho a la libertad de expresión que constituye para el
237 Artículos del 17 al 19 del Estatuto.
238 Artículos 11, 54 y 124 del RAA.
126
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
juez de la UE uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática239,
como con la obligación de información que analizaremos en detalle en el epígra-
fe dedicado a la figura del Defensor del Pueblo de la UE en el capitulo IV.
iv) Artículo 340 párrafo 4 TFUE (antiguo art. 288 párrafo 3 TCE). Disposición
relativa a la responsabilidad. La responsabilidad personal de los agentes
ante la Unión se regirá por las disposiciones de su Estatuto o el régimen
que les sea aplicable.
El TFUE retoma la referencia a la responsabilidad personal utilizando un
texto calcado del Tratado de Fusión al hacer referencia exclusiva a los «agen-
tes» y no a los funcionarios de la Unión. Se trata de una referencia explícita a la
responsabilidad extracontractual y en virtud de la cual la Unión deberá reparar
los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus
funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Dere-
chos de los Estados miembros.
Corresponde a la AFPN evaluar si existe un equilibrio entre los diferentes
intereses en juego, teniendo en cuenta, por un lado, la libertad del funcionario
de expresar, verbalmente o por escrito, opiniones discordantes o minoritarias en
relación con las opiniones defendidas por la institución para la que trabaja y,
por otro lado, el perjuicio que esas opiniones, de ser publicadas, podrían causar
en contra de los intereses generales de la Unión. En este sentido, la AFPN pue-
de adoptar las medidas que crea necesarias en el caso de considerar que existe
un riesgo de atentar gravemente contra dichos intereses sobre la base de cir-
cunstancias concretas y objetivas. El funcionario, además, estará sometido a
esta obligación incluso después del cese de sus funciones240.
El Tratado de la CECA preveía que un agente al servicio de la Comunidad
podía ser condenado a reparar el perjuicio causado por una falta personal en el
ejercicio de sus funciones. Si la parte lesionada no obtenía la reparación del
perjuicio por parte del agente causante del mismo, el Tribunal podía solicitar
una indemnización equivalente a cargo de la Comunidad (artículo 40 línea 2
CECA). La responsabilidad de la Comunidad, vis a vis de un tercero, era de
carácter subsidiario en relación a la responsabilidad del agente. De esta forma,
se estipulaba que era competencia del Tribunal de Justicia establecer dicha res-
ponsabilidad. Una disposición que no estaba exenta de ambigüedad ya que, en
primer lugar, había que determinar si se trataba de una falta del servicio, provo-
cando así la responsabilidad de la Comunidad, o si la falta había sido provocada
por un error personal, en cuyo caso se podía exigir la responsabilidad del agen-
te. Si una institución debe indemnizar a un tercero del daño causado por uno de
239 Sentencia TJCE de 6 de marzo de 2001 Connolly c. Comisión, en el asunto 274/99 Rec.
I 1611.
240 Artículo 17 bis párrafo 2 del Estatuto.
127
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
sus funcionarios en el ejercicio de sus funciones, esta podrá exigir a su agente
la reparación del perjuicio que su acción le ha causado. En este supuesto corres-
ponde al agente su defensa ante el Tribunal en virtud del artículo 270 del
TFUE241 (antiguo art. 236 TCE).
El Tratado de Fusión del 8 de abril de 1965, por el que se instituye un Con-
sejo y una Comisión para las Comunidades y que entró en vigor el 1 de julio de
1967, derogó el artículo 40, párrafo 2, del Tratado de la CECA por el texto si-
guiente: El Tribunal es también competente para determinar una reparación
del perjuicio a cargo de la Comunidad en caso de un perjuicio causado por una
falta personal de un agente de esta, en el ejercicio de sus funciones. La respon-
sabilidad personal de los agentes con la Comunidad está reglamentada por las
disposiciones de su Estatuto o por el régimen que les sea de aplicación.
De esta forma, se unifica el sistema para las otras dos Comunidades de la
siguiente manera: Los funcionarios y otros agentes no son responsables vis a
vis de terceros de las faltas que hubieran cometido en el ejercicio de sus fun-
ciones o a la ocasión del ejercicio de estas provocando un perjuicio a terceros.
Esta responsabilidad es asumida en su totalidad por las Comunidades pudien-
do ser condenadas, por el juez comunitario, a reparar el perjuicio causado, y
en particular la institución de las Comunidades de la que dependa el funciona-
rio o agente en cuestión.
La presunción de la responsabilidad extracontractual de la Unión supone la
reunión de un conjunto de condiciones relativas a la ilegalidad del comporta-
miento y el perjuicio invocado. Solo un perjuicio real y cierto es susceptible de
ser reparado242. La jurisprudencia admite que la anulación de un acto de la Ad-
ministración constituye en sí misma una reparación proporcional y suficiente
de todo el perjuicio moral que haya podido sufrir el interesado. No obstante, en
los casos en los que el perjuicio causado es material, la anulación de la decisión
atacada no siempre constituye en sí misma una reparación adecuada y suficien-
te del perjuicio causado243.
Esto ocurre por ejemplo en los casos en los que la Administración decide
modificar, con efecto retroactivo, un acto que se ha considerado ilegal porque
confería derechos subjetivos a un funcionario. Adoptando este comportamien-
to, una institución es susceptible de comprometer su responsabilidad244.
También la compromete adoptando un comportamiento que consista en re-
chazar la adopción de una medida concreta destinada a ejecutar una sentencia
241 Artículo 270 TFUE: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para
pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las
condiciones que establezca el Estatuto de los funcionarios de la Unión y el régimen aplicable a
los otros agentes de la Unión.
242 Sentencia TPICE de 24 de abril de 2001, Pierard c. Comisión en el asunto T-172/00.
243 Sentencia TPICE de 16 de junio del 2000, C. c. Consejo en el asunto T-84/98.
244 Sentencia TPICE de 5 de diciembre de 2000, Gooch c. Comisión en el asunto T-197/99.
128
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
del Tribunal; este tipo de actuación por parte de una institución constituye una
violación en el sentido del artículo 266 TFUE. Actuando así, la institución
compromete la responsabilidad de la Unión ya que rechazando la adopción de
una decisión del Tribunal atenta contra la confianza que cualquier ciudadano
debe tener en el sistema jurisdiccional de la UE basado en el respeto de las de-
cisiones adoptadas por las jurisdicciones de la Unión. Por lo tanto, indepen-
dientemente de cualquier perjuicio material que pueda provocar la falta de eje-
cución de una sentencia, el rechazo explícito de su ejecución provoca en sí
mismo un perjuicio moral a la parte en cuyo favor haya fallado el Tribunal245.
En cualquier caso, la responsabilidad de los funcionarios y agentes subsiste en
dos hipótesis: 1) por los actos y por los hechos que hubieran cometido fuera del
ejercicio de sus funciones. En este caso, pueden ser asignados en reparación ante
las jurisdicciones nacionales competentes, la inmunidad de jurisdicción de la cual
se benefician solo es válida «para los actos ejecutados en el ejercicio de sus fun-
ciones»; 2) la institución, condenada en responsabilidad tras las faltas personales
graves cometidas por un funcionario o agente, en el ejercicio o a la ocasión del
ejercicio de sus funciones, puede volverse contra el funcionario o agente para
reclamarle la reparación total o parcial del perjuicio causado. La responsabilidad
personal de los agentes y funcionarios, tanto para los actos cometidos en el ejer-
cicio de sus funciones o a la ocasión del ejercicio de estas, no se excluye.
Vistas las referencias explícitas en los Tratados a la función pública de la
Unión, veamos a continuación otras fuentes de Derecho originario.
2.2. Los Protocolos
Los Protocolos y sus anexos son fuente del Derecho originario . El artículo
51 del TUE dispone que forman parte integrante de los Tratados y comparten
su valor jurídico. Esta disposición ya estaba presente en los artículos 84 del
Tratado CECA y 207 del Tratado CEEA y aparece como un principio clásico
de los Tratados que ha permitido a las partes contratantes, los Estados miem-
bros, otorgar a los anexos y Protocolos el mismo valor jurídico que a los pro-
pios Tratados. Una consecuencia directa del valor jurídico otorgado a los Pro-
tocolos es que la violación de las normas contenidas en los mismos se asimila a
la violación de un Tratado y es constitutivo de una falta por incumplimiento
a efectos de los artículos 258 y 260 TFUE (antiguo art. 226 y 228 TCE).
Los Protocolos y anexos de un acta de adhesión constituyen disposiciones
de Derecho primario que, a menos que el acta de adhesión disponga lo contra-
rio, solo pueden ser suspendidas, modificadas o derogadas conforme a los pro-
cedimientos previstos para la revisión de los Tratados originarios 246.
245 Sentencia TPICE de 12 de diciembre, Hautem c. BEI en el asunto T-11/00.
246 Sentencia de 11 de septiembre de 2003, Austria c. Consejo en el asunto C-445/00,
Rec. pág. I-8549, apartado 62.
129
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha indicado que los Protocolos no pue-
den establecer excepciones a una disposición fundamental del Tratado, por lo
que, en caso de contradicción entre las disposiciones de un Protocolo y un Tra-
tado, deberá prevalecer la disposición de este último, que servirá además para
interpretar el contenido del Protocolo en cuestión247.
Algunos Protocolos son considerados como fuente de Derecho originario
del Derecho de la Función Pública del Unión. Este es el caso del Protocolo248
sobre los Privilegios e Inmunidades de la Unión Europea, que garantiza, a los
funcionarios y otros agentes de la Unión inmunidad jurisdiccional, exenciones
fiscales y algunas facilidades relativas a las reglamentaciones monetarias, entre
otras garantías. Estos privilegios e inmunidades acordados a los miembros de la
función pública de la Unión existen en el interés general de la UE y tienen por
finalidad garantizar la independencia de su personal vis-a-vis de los Estados
miembros, tal y como dispone el artículo 23 del Estatuto249. Si un funcionario
considera que se ha infringido el Protocolo, se le reconoce la posibilidad de
activar el procedimiento previsto en las disposiciones establecidas en el artícu-
lo 23 del Estatuto, según las cuales, siempre que se cuestionen los privilegios e
inmunidades de los que gozan los funcionarios, el funcionario interesado puede
inmediatamente comunicarlo a la Autoridad Administrativa, pero de ningún
modo utilizar este procedimiento para eludir sus obligaciones estatutarias250.
Este Protocolo ha sido común para las tres Comunidades desde la firma del
Tratado de Fusión el 8 de abril de 1965.
Sus disposiciones generan igualmente obligaciones a los Estados miembros,
los cuales deben tomar las medidas necesarias para la aplicación y respeto de
247 Sentencia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros c. Comisión, en el asunto C-189/01, apar-
tado 73. En este asunto, la sentencia del Tribunal apenas dio valor jurídico al Protocolo relativo
a la protección y bienestar de los animales señalando que, en este Protocolo, no se establece un
principio general del Derecho comunitario con un contenido claramente determinado que se
imponga a las instituciones de la Comunidad.
248 Publicado el 16 de diciembre de 2004 DOUE C-310/263; Reglamento (CE, Euratom)
CECA, CEE) n.º 549/69 que determina las categorías de los funcionarios y agentes de las Comuni-
dades Europeas a las que se aplicarán las disposiciones del artículo 12, el segundo párrafo del artí-
culo 13 y del artículo 14 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades.
249 El artículo 23 del Estatuto dispone que los privilegios y las inmunidades de que gozan los
protocolo sobre los privilegios y las inmunidades, los interesados no están dispensados de cum-
plir sus obligaciones privadas ni de observar las leyes y los reglamentos de policía en vigor.
Siempre que se pongan en cuestión estos privilegios e inmunidades, el funcionario interesado
deberá comunicarlo inmediatamente a la autoridad facultada para proceder a los nombramien-
tos (…).
250 Sentencia de 21 de abril de 1994, Campogrande c. Comisión, en el asunto C-22/93P,
apartado 28. El Tribunal reconoce que un funcionario no puede de ningún modo invocar un pre-
sunto incumplimiento del Protocolo para eludir su obligación estatutaria de comunicar su direc-
ción particular a la Institución de la que depende.
130
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
las mismas. El capítulo V del Protocolo, artículos del 11 al 15, está dedicado
exclusivamente a los funcionarios y agentes de la Unión.
Se pueden diferenciar tres categorías de privilegios e inmunidades: 1) la
inmunidad de jurisdicción; 2) la inmunidad financiera; y 3) la inmunidad a las
reglas de inmigración.
1) Entre los privilegios relativos a la inmunidad de jurisdicción, podríamos
destacar los relativos al reconocimiento, en el territorio de cada Estado
miembro e independientemente de su nacionalidad, de inmunidad de ju-
risdicción respecto de los actos de funcionarios y agentes, realizados con
carácter oficial251. Los funcionarios continúan beneficiándose de este
privilegio incluso una vez cesadas sus funciones.
2) Los privilegios sobre la inmunidad financiera permiten que los funcionarios
puedan disfrutar, respecto de las regulaciones monetarias o de cambio, de las
facilidades habitualmente reconocidas a los funcionarios de las organizacio-
nes internacionales. Por ejemplo, se les reconoce el derecho a importar en
franquicia su mobiliario y efectos personales al asumir por primera vez sus
funciones en el Estado al que hayan sido destinados, así como el derecho de
reexportar en franquicia, al concluir sus funciones en dicho Estado, su mobi-
liario, automóvil y efectos personales, con sujeción a las condiciones que
estime necesarias el Gobierno del Estado donde se ejerza dicho derecho. El
personal de la Unión también goza de la exención252 de impuestos nacionales
sobre los sueldos, salarios y emolumentos abonados por la Unión. El perso-
nal de la Unión está sujeto, en beneficio de esta última, a un impuesto sobre
los sueldos, salarios y emolumentos abonados por la Unión en las condicio-
nes y según el procedimiento que la UE establezca para sus funcionarios y
agentes. Dicho esto, existen ciertas limitaciones a las posibles exenciones ya
que no se considera una imposición indirecta de impuestos los casos en los
que un Estado miembro exija a un funcionario de la UE el pago de un im-
puesto basado en el valor del alquiler de la vivienda adquirida en otro Estado
miembro. Dicha imposición fiscal es de carácter objetivo y está ligada a la
libertad de elección del funcionario de realizar una inversión y, por lo tanto,
esta no presentaría ningún vínculo jurídico con las exenciones reconocidas
en el Protocolo a los salarios obtenidos al servicio de la UE253. Por lo tanto,
la propiedad de bienes inmobiliarios, como la de cualquier otro tipo de bie-
251 Artículo 11 del Protocolo sobre privilegios e inmunidades relativo a la inmunidad juris-
diccional en la que se incluye: «(…) sus manifestaciones orales y escritas, sin perjuicio de las
disposiciones de la Constitución relativas, por una parte, a las normas sobre la responsabilidad de
los funcionarios y agentes ante la Unión y, por otra, a la competencia del Tribunal para conocer
dicha inmunidad después de haber cesado en sus funciones.
252 Artículo 13 del Protocolo sobre privilegios e inmunidades.
253 Sentencia de 25 de mayo de 1993, Kristoffersen c. Skatteministeriet, en el asunto
C-263/91, Rec. pág. I-2755.
131
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
nes, se considera como una fuente de ingresos autónoma, independiente-
mente del origen del dinero que se ha destinado a dicha adquisición.
3) Del privilegio de inmunidad de las reglas de inmigración gozan no solo el
personal de la Unión, sino también sus cónyuges o familiares que de ellos
dependan, los cuales no están sujetos a las disposiciones que limitan la in-
migración ni a las formalidades de registro de extranjeros. Los salvocon-
ductos previstos en el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades son
entregados a los jefes de unidad, a los funcionarios de grado AD12 a AD16,
a funcionarios destinados fuera del territorio de la Unión Europea y a otros
funcionarios cuando el interés del servicio así lo exija y justifique254.
No obstante, el Protocolo de Privilegios e Inmunidades no tiene por objetivo
privar a los Estados miembros de su derecho a conocer en cualquier momento
los movimientos de población que puedan afectar a su territorio. En definitiva,
corresponde a los Estados miembros determinar cuáles son las autoridades en-
cargadas de efectuar dicho control y transmitir las informaciones de carácter
personal del funcionario, como la dirección postal, a otras colectividades públi-
cas cuando la finalidad de dicha transmisión de datos tenga como objetivo per-
mitir a las autoridades públicas del Estado en cuestión conocer los movimientos
de población que puedan afectar a su territorio.
3. OTRAS FUENTES DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL
DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (TUE), la Carta de los Dere-
chos Fundamentales de la Unión Europea era considerada como un catálogo de
derechos proclamado en Niza en el año 2000. Aun cuando esta proclamación no
revestía valor jurídico vinculante, lo cierto es que los Tribunales europeos la ve-
nían desde entonces invocando como fuente de inspiración para el reconocimien-
to y la protección de los mismos y como criterio de delimitación y reforzamiento
de los derechos garantizados por el ordenamiento jurídico de la Unión255.
En la actualidad, a pesar de que la Carta no se ha incorporado en los Tratados
de la Unión, el artículo 6 del TUE le garantiza el mismo valor jurídico que a los
254 Artículo 23 párrafo 3 del Estatuto.
255 Sentencia del TPI de 28 de octubre de 2004, Lutz Herrera c. Comisión, en los asuntos
acumulados T-219/02 y T-337/02, Rec. FP, pág. II-1407, apartados 87 y 88; Sentencia de 15 de
febrero de 2005, Pyres c. Comisión, en el asunto T-256/01, Rec. FP, pág. II-99, apartado 66;
sentencia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International y otros c. Comisión, en los asuntos
acumulados T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 y T-272/01, Rec. pág. II-1, apartado 122.
132
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Tratados y la convierte en una fuente de Derecho originario de la UE. El Tratado
de Lisboa impulsa así el respeto a los derechos fundamentales al otorgarle un
valor jurídico en igualdad con los Tratados y a la que se vinculan aquellos Pro-
tocolos y Declaraciones relacionados sustantivamente con la misma256.
La Carta es una de las tres fuentes o pilares de los derechos fundamentales
de la Unión a las que hace referencia el artículo 6 del TUE junto con el Conve-
nio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las libertades
fundamentales y, los Principios Generales del Derecho.
La Carta establece257 que sus disposiciones están dirigidas a los Estados
miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por su parte, la UE recono-
ce que los derechos fundamentales forman parte de los Principios Generales del
Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia. A este respecto, el Tri-
bunal de Justicia se inspira en las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas por los instru-
mentos internacionales relativos a la protección de los derechos fundamentales
en los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido.
La segunda fuente de los Derechos fundamentales de la Unión es el Conve-
nio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (CEDH) que se ha considerado por los Tribunales de la Unión
como una fuente de inspiración para los principios de los derechos fundamen-
pero solo será jurídicamente vinculante cuando la UE lo ratifique formalmente,
tal y como prevé el artículo 6, párrafo 2, del Tratado de Lisboa, sin que esta
adhesión pueda modificar las competencias de la UE, ni afectar a las atribucio-
nes definidas en los Tratados.
Sin embargo, aunque dicha ratificación no depende de la voluntad exclusiva
de la UE, durante los últimos años se han despejado algunas de las vías que
256 Reino Unido, Polonia y República Checa negociaron un protocolo para limitar el impacto
de la Carta en la jurisdicción de estos países. Ver Protocolo n.° 30 del Tratado de Lisboa y las
Declaraciones 51, 62 y 63 anejas al Tratado de Lisboa hechas por la República Checa y Polonia
respectivamente.
257 Artículo 51 párrafo 1 de la Carta.
258 Sentencia de 26 de junio de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone y
derecho a un proceso justo, tal y como se garantiza en el artículo 6 del CEDH, constituye un
derecho fundamental que la Unión Europea respeta en tanto que principio general en virtud del
causa sea oída equitativamente, tanto en los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter
civil, como en el marco de un procedimiento penal.
133
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
permitirán que la UE se adhiera al convenio. En la actualidad, esta formalidad
está en negociaciones y no son pocos los asuntos a tener en cuenta, entre ellos
el desarrollo coherente entre la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia de
la Unión y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Los autores Craig y De Bùrca (2011) plantean varios escenarios representa-
dos por detractores y partidarios de la adhesión de la UE al CEDH:1) una pri-
mera corriente se plantea la cuestión sobre si los Tribunales de la Unión son o
no competentes para incluir en sus funciones la interpretación del respeto de los
derechos fundamentales o si, por el contrario, dicha competencia ha de quedar
bajo la competencia de los Estados miembros dada la diversidad política, cultu-
ral e ideológica que los caracteriza. Aunque reconocen que la adhesión puede
ser percibida como un reconocimiento explícito sobre el que fundar la credibi-
lidad de la UE en su defensa por el respeto de los derechos fundamentales;
2) una segunda corriente que expresa cierta reticencia para aceptar que los Tri-
bunales de la Unión asuman la jurisdicción sobre los derechos fundamentales
teniendo un Tribunal específico, creado a tal efecto y encargado de velar por el
respeto de las disposiciones reconocidas en el CEDH; 3) una tercera, en mi
opinión más pragmática, que plantea la más que probable posibilidad de con-
flicto en la interpretación del alcance de los derecho fundamentales en las sen-
tencias de dos órganos judiciales distintos; 4) por último y más positiva, la
conveniencia de poder impugnar los actos de la Unión ante el Tribunal de Es-
trasburgo. Este último escenario se presenta como un argumento a favor de la
adhesión, dando la posibilidad al Tribunal de Estrasburgo de convertirse en
intérprete y juez de la legalidad de los actos de la UE que atenten contra los
derechos fundamentales. La UE tendría su propio juez en el Tribunal de Estras-
burgo como tienen todos los Estados signatarios del Consejo de Europa.
La adhesión de la UE al CEDH implicaría, entre otros asuntos, que los re-
cursos contra la UE puedan ser presentados directamente ante el Tribunal de
Estrasburgo.
Los Tribunales de la UE, conscientes de la gravedad que una intervención o
interpretación desmesurada puede tener en la propia esencia del derecho garan-
tizado, se han referido, en múltiples ocasiones, a los requisitos establecidos en
las disposiciones del CEDH y a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de De-
rechos Humanos (TEDH) para la interpretación de las normas estatutarias. Una
de las razones que han motivado a esta remisión, la hemos visto en uno de los
escenarios arriba mencionados, es quizás la falta de mandato prevista en los
Tratados para que el Tribunal de la UE ejerza estas funciones. Para mayor cla-
ridad y precisión, los Tribunales de la UE han confiado en la interpretación del
TDH, el cual tiene competencia expresa y especializada en defensa de los dere-
chos fundamentales.
Un ejemplo de este reconocimiento lo encontramos en el asunto F-86/09,
en el que se cuestionaba la decisión de la Comisión de denegar a un agente el
pago de la asignación familiar por tener una pareja del mismo sexo con la que
134
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
no estaba casada. La Comisión alegaba que al tener la pareja del agente doble
nacionalidad, belga y marroquí, podían haber contraído legalmente matrimo-
nio en Bélgica y así cumplir con el requisito establecido en el artículo 1,
apartado 2, letra c), inciso iv), del anexo VII del Estatuto, para obtener dicha
asignación. Sin embargo, precisamente por tener la doble nacionalidad, en
caso de contraer matrimonio con una persona del mismo sexo, la pareja se
arriesgaba a exponerse en Marruecos a un proceso penal al estar reprimida la
homosexualidad por su legislación. El Tribunal decidió entonces recurrir a
la jurisprudencia del TEDH y consideró que, a la luz de lo interpretado por
este Tribunal en casos similares, se hacía necesario extender la asignación
familiar a una pareja estable sin la existencia de un vínculo matrimonial para
poder garantizar que tal derecho no fuera simplemente teórico sino concreto
y efectivo259.
Igualmente, en esta línea de respeto y consideración de las disposiciones del
CEDH a la luz de las interpretaciones efectuadas por el Tribunal de Estrasbur-
go, en el asunto F-46/09 el Tribunal, tras valorar el alcance de los requisitos
establecidos en el artículo 8, apartado 2, del CEDH, declaró que la transmisión
a un tercero, incluida otra institución, de datos relativos al estado de salud de
una persona recogidos por una institución constituye una injerencia en la vida
privada de aquella sea cual fuere la utilización posterior de los datos así comu-
nicados. Es decir, el interés de una institución en asegurarse que la persona a la
que contrata es apta para desarrollar las funciones que le van a ser confiadas no
justificaba la gravedad de la vulneración del derecho de la persona afectada a
que se respete su vida privada.
En la misma sentencia, el TFP declaró que, además, se había infringido el
Reglamento n.° 45/2001 al haber tratado los datos personales con fines distin-
tos de los que habían motivado su recogida, sin que este cambio de finalidad,
relativo al uso de datos personales, hubiera sido permitido expresamente por
normas internas de la Comisión y el Parlamento en este asunto en cuestión260.
Ya que, si bien el artículo 6 del Reglamento n.° 45/2001 permite que los datos
personales puedan ser tratados de manera distinta en relación a los objetivos
que motivaron su recogida, dicho cambio de finalidad debe ser desarrollado de
manera expresa por normas internas de una institución u organismo de la Unión.
Estas son algunas de las interpretaciones que el Tribunal de la UE hace en
reconocimiento de las disposiciones de la Carta que a su vez integran las dispo-
siciones del CEDH. La Carta precisa261 que todos los derechos en ella referidos
que correspondan a derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance,
259 Sentencia de 14 de octubre de 2009, W. c. Comisión, en el asunto F-86/09, apartados
53-56.
260 -
de los mismos establecidos por el Estatuto.
261 Artículo 52, apartado 3 de la Carta.
135
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
serán iguales a los que les confiere este Convenio. En base a este reconocimien-
to, el sentido y alcance de los derechos garantizados no quedarán determinados
únicamente por el texto del CEDH, sino también, en particular, por la jurispru-
dencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). La jurisprudencia
de los Tribunales de la UE reconoce además que dicha garantía no ha de supo-
ner un obstáculo a que el Derecho de la Unión conceda incluso una protección
más extensa262 tal y como prevé la Carta.
Pero la relación entre ambos Tribunales, aunque haya sido buena, no ha
llevado siempre a niveles de protección equivalentes; aunque anterior al
asunto citado (2009), la toma de posición del TEDH en cuanto a la relación
de ambos Tribunales, está representada por la Sentencia Bosphurus contra
Irlanda (2005). Este caso fue presentado por una compañía turca contra Ir-
landa por haber, esta última, confiscado una aeronave que la empresa de-
mandante había alquilado a la compañía aérea nacional de la antigua Yu-
goslavia. Las autoridades irlandesas confiscaron el avión basándose en un
reglamento de la UE, siguiendo la interpretación que de ese reglamento ha-
bía hecho el Tribunal de Justicia de la Unión263 en una petición de decisión
prejudicial del Tribunal Supremo irlandés sobre el régimen de embargo im-
puesto por las Naciones Unidas a la República Federal de Yugoslavia du-
rante la guerra civil de principios de los años 90. El TDH estimó, a diferen-
cia del Tribunal de Justicia, que la violación alegada había sido cometida
por Irlanda por el cumplimiento de una reglamentación obligatoria del De-
recho de la UE.
La sentencia considera que la efectividad de las garantías sustantivas de los
derechos fundamentales depende de los mecanismos de control establecidos
para garantizar la observancia de tales derechos264.
En la sentencia se plantean dos opiniones concurrentes. Una conjunta, firma-
da por los jueces Rozakis, Tulkens, Traja, Botoucharova, Zagrevelsky y Garlic-
ki; y otra firmada por el juez Ress. Si bien estos jueces coinciden con la solución
mayoritaria, declarando que no hubo violación del derecho de propiedad en el
asunto en cuestión, discreparan sobre el proceso de razonamiento seguido.
262 Sentencia de 5 de octubre de 2010, McB c. L.E., en el asunto C-400/10 PPU, Rec.
pág. I-0000, apartado 53; Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2010, en el
planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Kammergericht (Alemania), mediante resolu-
ción de 30 de junio de 2009, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de julio de 2009, en el pro-
cedimiento entre DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH y Bundesrepu-
blik Deutschland, en referencia al artículo 52, apartado 3, segunda frase.
263 Sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de julio de 1996, Bosphorus Hava Yollari Turizm
ve Ticaret AS contra Ministerio de Transporte, Energía y Comunicación y otros, en el asunto
C-84/95. Petición de decisión prejudicial: Tribunal Supremo-Irlanda. Embargo impuesto a la
República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) por apresamiento de una aeronave.
264 Sentencia del TEDH en el asunto Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim
Sirketi c. Irlanda, de 30 de junio de 2005, párrafo 160.
136
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Estas opiniones ponen en evidencia que la sentencia del TDH en el caso
Bosphurus no está exenta de cierta inestabilidad ya que la cuestión principal
que plantea su interpretación, en este caso en particular, es la de saber hasta
dónde la importancia del interés general, en el cumplimiento de las obligacio-
nes de la UE, puede justificar la injerencia de un Estado miembro en los dere-
chos de propiedad, en este caso, del demandante. Y por otro lado, desde un
punto de vista general, se refiere a las diferentes opiniones acerca del enfoque
adoptado en la sentencia sobre la «presunción de conformidad» por parte del
TDH en relación con los actos de los Estados miembros de la UE adoptados en
conformidad con sus obligaciones jurídicas internacionales.
Las situaciones que pueden plantearse difieren según el acto al que haga-
mos referencia, es decir, si se trata de un reglamento en el que los Estados
miembros no tienen margen alguno para su interpretación y consiguiente im-
plementación o, si se trata de una directiva donde sí se prevé cierta discreción
al Estado miembro para su transposición en su Derecho nacional o, por último
y más relacionado con el tema que nos ocupa en este trabajo, si el acto ha sido
adoptado autónomamente por una institución. Parece razonable considerar que
en este último caso el demandante tendría que presentar su demanda contra
todos los Estados miembros como autores del mismo, ya que probablemente el
TEDH aplicaría el principio de presunción de conformidad265 en la línea adop-
tada en el asunto Bosphurus que concede un enfoque respetuoso hacia los ac-
tos de la UE.
En definitiva y, desde un punto de vista procesal, la sentencia minimiza o
ignora ciertos factores que implican diferencias reales, por lo que es irrazonable
concluir que existe una «protección equivalente» en cada caso266. Ambas opi-
niones giran en torno a la concurrencia de ambos Tribunales en la protección de
los derechos humanos, aportando muy valiosas argumentaciones en relación
con la necesidad de adhesión de la Unión al Convenio.
El interés reside en la instauración de un sistema de control externo por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la compatibilidad del de-
recho y de los actos de la Unión en relación con la Convención Europea de
Derechos Humanos ya que, en ningún caso, dicha adhesión se plantea como
una acción destinada a colmar los vacíos que de existir tuviera el catálogo
de derechos enumerados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión267.
265 Op. cit. CRAIG, P. y DE BÙRCA, G. pág. 403.
266 BOUAZZA ARIÑO, Omar. «Notas de Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Hu-
manos», Revista de Administración Pública 274, núm. 168, Madrid, septiembre-diciembre
(2005), pág. 277.
267 BAILLEUX, A.; VAN DROOGHENBROECK, S. y DELGRANGE, X. «La Charte des droits Fonda-
mentaux invocabilité, interprétation, application et relations avec la Convention européenne des
droits de l’homme», en Les innovations du Traité de Lisbonne: Incidences pour le praticien,
Bruxelles, Bruylant 2011, pág. 312.
137
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
3.3. Los Principios Generales del Derecho de la Unión Europea
La tercera fuente o pilar son los Principios Generales del Derecho de la Unión,
un cuerpo de principios legales, algunos de los cuales, después de articularse y
desarrollarse a lo largo de los años por la jurisdicción europea –inspirada aquí en
las tradiciones constitucionales nacionales, el CEDH y otros Tratados Internacio-
nales firmados por los Estados miembros268– han acabado obteniendo la sanción
específica del Derecho positivo convirtiéndolos en derechos. El Tratado, en su
artículo 6, párrafo 3, reconoce que los derechos fundamentales reconocidos en el
CEDH, así como las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, son
fuente de Principios Generales del Derecho. Además, cuando el Tribunal de Jus-
ticia lo considere necesario, puede remitirse a estos principios para completar los
derechos fundamentales protegidos por la Carta.
Esta remisión la encontramos en la interpretación del derecho a la tutela judicial
efectiva como principio general del Derecho de la Unión269 aplicado al Derecho de
la Función Pública. Este derecho fundamental, como veremos en el capítulo dedica-
do al contencioso de la función pública, ha justificado una interpretación más flexi-
ble de la regla de la concordancia, y permite que el Tribunal valore las obligaciones
que esta regla impone al demandante en lo referente a los motivos y alegaciones que
su abogado puede invocar en su recurso, al evitar que este derecho pierda sustanti-
vidad. Una situación que suele plantearse cuando el abogado que representa al de-
mandante se ve impedido al no poder presentar algunos motivos que hubieran sido
decisivos para la resolución del litigio, simplemente porque el demandante no pensó
en formularlos durante el procedimiento administrativo previo270.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia destaca que el respeto de los
derechos fundamentales constituye un requisito de legalidad de los actos comu-
nitarios271 y que no pueden admitirse en el Derecho de la Unión medidas incom-
patibles con el respeto de los mismos272. Por lo tanto, los derechos fundamenta-
les forman parte integrante de los Principios Generales del Derecho, cuyo
respeto garantiza el Tribunal de Justicia.
El desarrollo de los principios generales de Derecho es, en la práctica, com-
petencia de los Tribunales de la Unión. Lo que les otorga un poder considerable
para decidir qué es un principio general de Derecho y cómo deben ser aplica-
dos. El Tribunal de Justicia primero, como el Tribunal de Primera Instancia a
partir de 1989, ahora Tribunal General, y más tarde el Tribunal de la Función
Pública, como primer y único, por el momento, Tribunal especializado de la
268 CRAIG, P. y DE BÙRCA, G. EU Law: Text, Cases and Materials, 5.ª edición, Oxford Univer-
sity Press, 2011, pág. 362.
270 Sentencia de 1 de julio de 2010, Mandt c. Parlamento F-45/07, apartado 116.
271 Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi c. Consejo en los
272 Sentencia de 12 de junio de 2003, Schmidberger, C-112/00, Rec. pág. I-5659, apartado 73.
138
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Unión, han contribuido de manera fundamental en el desarrollo doctrinal de los
Principios Generales del Derecho.
Los Principios Generales del Derecho, como reglas no escritas, constituyen
una especie de superlegalidad273 cuyo valor jurídico es el mismo que el de los
Tratados y cuyo respeto el Tribunal de Justicia se exige no solo a las institucio-
nes sino también a los Estados miembros.
Algunos de estos Principios se aplican de manera particular en la función
pública de la Unión. Antes de iniciar su análisis, podríamos decir que bajo la
categoría de Principios Generales del Derecho se pueden agrupar varias catego-
rías sin que el orden elegido pretenda crear una jerarquía entre los mismos.
En primer lugar, los principios fundamentales de la Unión: democracia, res-
peto a los derechos fundamentales, igualdad de los Estados miembros, respeto
a la identidad nacional de los Estados miembros, cooperación leal, solidaridad,
y transparencia y proximidad.
A continuación, los principios constitucionales del sistema: principios de
atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, no discriminación: los principios
recogidos en las normas constitutivas, posición desde la que informan todo el
ordenamiento jurídico.
Y por último, los Principios Generales del Derecho de la Unión, que carecen
de una formulación normativa concreta en las normas escritas del Derecho de
la Unión Europea, pero que han sido considerados jurisprudencialmente como
exigencias de racionalidad para la aplicación del Derecho de la Unión. Serán
estos últimos los que analizaremos a la hora de abordar el Derecho de la Fun-
ción Pública de la UE.
Estos principios generales, como decía, son principios de creación jurispruden-
cial cuyo límite principal es no colmar vacíos normativos, pudiendo sustituir al
«poder constituyente». Algunos de estos principios han pasado a las «normas
constitutivas» en las correspondientes modificaciones del Derecho originario, es el
caso de los derechos fundamentales, como hemos visto al hacer referencia a la
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. El Tribunal de Justicia ha admiti-
do la existencia dentro del Derecho originario de un núcleo constituido por «los
principios de libertad, democracia y respeto de los derechos fundamentales y de
las libertades fundamentales consagrados como base del Derecho de la Unión»274.
El asunto Stauder275 es considerado, por algunos autores, como el inicio del
dicho reconocimiento de los derechos fundamentales subyacentes en los Princi-
273 Op. cit. ISAAC. 2006.
274 Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, en el asunto Kadi c.Conse-
275 Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1969, Erich Stauder c. Stadt Ulm
Sozialamt. Petición de decisión prejudicial: Verwaltungsgericht Stuttgart, Alemania, en el asunto
29-69. El Verwaltungsgericht Stuttgart planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, la
139
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
pios Generales del Derecho comunitario como fuente de Derecho de la Unión276.
En este asunto el demandante, en su argumentación, alegaba que exigiendo su
identificación personal para obtener una ayuda, la transposición nacional de una
disposición de Derecho de la Unión violaba su Derecho fundamental a la digni-
dad humana. El Tribunal reconoce en esta sentencia, independientemente de que
en el asunto en cuestión dicha violación en opinión del Tribunal no se había pro-
ducido, que los Principios Generales del Derecho de la Unión forman parte del
Derecho de la Unión al igual que la protección a los derechos fundamentales.
Estos principios ocupan una posición jerárquicamente superior al Derecho
derivado y la jurisprudencia los reconoce como un elemento más para el control
de la legalidad de los actos y han recibido la sanción específica del Derecho
positivo convirtiéndolos en derechos. En el Derecho de la Función Pública, al-
gunos de los Principios Generales del Derecho que se aplican de manera parti-
cular son los que detallamos a continuación.
3.3.1. Derecho sobre la protección de la confianza legítima
El derecho a reclamar la protección de la confianza legítima nace en el mo-
mento en el que la Administración ha creado en la persona al servicio de la
misma esperanzas fundadas277. En consecuencia, no podría ser alegada una vio-
lación del principio de confianza legítima si no existen garantías precisas por
parte de la Administración.
En su evolución jurisprudencial, el Tribunal de Justicia ha desarrollado la defi-
nición y alcance de este principio y lo considera como uno de los principios funda-
mentales de la UE278. Entiende que alcanza a cualquier particular que se encuentre
en una situación de la cual se pueda demostrar que la Administración, otorgándole
cuestión de si podía considerarse compatible con los principios generales de Derecho comunita-
rio en vigor que el artículo 4 de la Decisión 69/71/CEE de la Comisión, de 12 de febrero de 1969,
-
menes de asistencia social al hecho de que se comunique a los vendedores el nombre de los be-
que mencione su nombre», mientras que las otras versiones hablan tan solo de la presentación de
un «bono individualizado», lo que permite aplicar medios de control diferentes de la designación
elegir entre los diversos métodos de individualización; que, interpretada de este modo, la dispo-
sición controvertida en opinión del Tribunal de Justicia de la Unión no revelaba ningún elemento
que permitiera cuestionar los derechos fundamentales de la persona subyacentes en los Principios
Generales del Derecho comunitario, cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia.
276 Cit. CRAIG, P. y DE BÙRCA, G. «EU Law: Text, Cases and Materials» 5.ª edición, pág. 364.
277 Sentencia del 27 de febrero de 1996, Galtieri c. Parlamento en el asunto T-235-94, Rec.
FP pág. II-129, apartados 63-64; Sentencia de 5 de febrero de 1997, Ibarra Gil c. Comisión en el
asunto T-207/95, Rec. FP pág. II-31, apartados 25, 31.
278 Sentencia de 7 de julio de 2004, Schmitt c. AER en el asunto T-175/03, Rec. FP pág. II-
939, apartados 46-47; Sentencia de 23 de febrero de 2006, Karatzoglou c. AER en el asunto
140
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
garantías precisas, hizo nacer esperanzas motivadas en las mismas. Sean cuales
sean las garantías comunicadas, estas deben estar en conformidad con las disposi-
ciones estatutarias o el régimen aplicable a otros agentes.
El Tribunal identifica las condiciones que se han de reunir para ejercer el
derecho a reclamar la protección de la confianza legítima279: 1) presentar las
garantías precisas, incondicionales y coherentes por parte de fuentes autoriza-
das y fiables que deben haber sido comunicadas al interesado; 2) la naturaleza
de estas garantías deben incitar a crear en el interesado una esperanza legítima;
3) por último, estas garantías aportadas deben estar en conformidad con las
normas aplicables.
Además, solo la Autoridad Facultada para Proceder a las Nombramientos
(AFPN) está habilitada para comunicar las garantías susceptibles de crear una
confianza legítima en el interesado.
En la práctica, esto significa que ningún funcionario podrá invocar una vio-
lación del principio de confianza legítima si no dispone de garantías precisas
comunicadas por la Administración. Se pueden suceder distintos tipos de situa-
ciones. En primer lugar, puede ocurrir que la Administración guarde silencio y
no responda a la solicitud de un funcionario pidiendo la confirmación de deter-
minados derechos. Este silencio, sin embargo, no puede ser considerado positi-
vamente y presumir que la falta de respuesta equivale a la existencia de tales
derechos para el interesado, y menos aún ser considerado como una garantía
precisa por parte de la Administración.
En segundo lugar, se puede dar la situación de que el funcionario reciba una
confirmación errónea en el reconocimiento de los derechos que reivindica, como
por ejemplo por una persona no habilitada. En estos casos la información propor-
cionada no se reconoce como un compromiso válido en la medida en que dicha
información, de ser en beneficio del interesado, se reconozca como una violación
del principio de confianza legítima. Su justificación radica en la presunción de que
ningún funcionario de una institución de la UE puede comprometerse de manera
válida si no hace una aplicación debida del Derecho de la UE, como sería el caso
si comete un error al comunicar el contenido de una regla de la UE. Por lo tanto,
ese fallo no compromete la responsabilidad de la Administración.
Un tercer ejemplo es la duración de una comisión de servicios, la AFPN es
la única autoridad competente para fijar la duración de dicha comisión en virtud
del artículo 38 b) del Estatuto; por lo tanto, cualquier decisión por parte de una
persona u órgano no habilitado para decidir sobre la duración de esta misión
sería considerada nula.
T-471/04, Rec. FP pág. II-A-2-157, apartados 33-34; Sentencia Petralia c. Comisión en el asunto
T-354/04 apartado 115.
279 Sentencia de 15 de noviembre de 2005, Righini c. Comisión en el asuntoT-145/04, Rec.
FP pág. II-1547, apartados 130-131, 140.
141
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
En definitiva, ninguna promesa que no tenga en cuenta las disposiciones
estatutarias puede considerarse válida para alegar la violación de la confianza
legítima en la persona a la que estas promesas se hayan dirigido280.
Por regla general, a los funcionarios no se les reconoce el derecho de invo-
car el principio de violación de la protección de confianza legítima para poner
en duda la legalidad de una nueva disposición reglamentaria y, en particular, si
dicho cambio se refiere a un ámbito de las disposiciones estatutarias en las que
se exige una adaptación constante en función de los cambios de la situación
económica y social, como puede ser una revisión salarial.
En una situación similar, si bien el legislador es libre de realizar en todo
momento modificaciones a las reglas estatutarias cuando estime que tales cam-
bios son conformes al interés general y además que, dichas modificaciones
impliquen la adopción de disposiciones estatutarias menos favorables para los
funcionarios interesados, ha de prever un periodo transitorio de duración sufi-
ciente, como fue la situación planteada en la reforma estatutaria integral apro-
bada en 2004. No hay que olvidar que esto solo es posible si estas nuevas dis-
posiciones son para situaciones futuras, es decir, bajo la condición de que la
nueva reglamentación solo se aplique a situaciones nuevas y a los efectos futu-
ros de las situaciones nacidas bajo el ámbito de la reglamentación anterior.
Por esta razón, no podría rechazársele al demandante el derecho de invocar
la violación del principio de protección de confianza legítima en contra de una
modificación estatutaria que tenga la intención de surtir efectos retroactivos
para proceder a una nueva repartición de las contribuciones entre las institucio-
nes y los funcionarios al régimen comunitario de pensiones281.
3.3.2. Derecho de igualdad de trato y no discriminación
El principio de no discriminación está inscrito en el Estatuto en el artículo 1
quinquies que prohíbe cualquier tipo de discriminación ya sea por razón de
sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua,
religión o convicciones, opiniones políticas y de cualquier otro tipo, pertenen-
cia a una minoría nacional, riqueza, nacimiento, discapacidad, edad u orienta-
ción sexual.
En líneas generales, la institución debe garantizar la no discriminación y, de
existir, es responsable de justificar que responde a objetivos legítimos de inte-
rés general en el marco de su política de personal. Estos objetivos podrían jus-
tificar la edad mínima u obligatoria para la jubilación o el número de años mí-
280 Sentencia del 27 de marzo de 1990, Chomel c. Comisión, en el asunto T-123/89, Rec.
pág. II-131, apartados 26-30.
281 Sentencia de 11 de julio de 2007, Wils c. Parlamento, en el asunto F-105/05, apartados
149-150, 153.
142
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
nimos en el servicio de la Administración de la UE para poder beneficiarse de
una pensión.
El principio de no discriminación solo se aplica a aquellas personas que se
encuentran en situaciones idénticas o comparables y requiere que, las diferen-
cias de trato entre las diferentes categorías de funcionarios o de agentes se jus-
tifiquen sobre la base de criterios objetivos y razonables. Es decir, de aplicarse
una diferencia de trato, esta debe ser proporcional al objetivo perseguido por
dicha diferenciación282.
Hay una violación del principio de igualdad de trato enunciado en el artícu-
lo 5, párrafo 3, del Estatuto cuando dos categorías de personas, cuya situación
de hecho y jurídicas no presentan diferencias esenciales, se les aplica un trato
diferente, como por ejemplo en su contratación, en el desarrollo de un concur-
so/oposición. Lo mismo ocurriría si situaciones diferentes son tratadas de ma-
nera idéntica283.
Un funcionario no puede, invocando el principio de igualdad de trato, utili-
zar una práctica contraria a las disposiciones estatutarias, nadie puede invocar
para su beneficio una ilegalidad cometida en favor de otro284.
Como por ejemplo, una práctica contraria al Estatuto no da derecho a que un
funcionario solicite una ventaja financiera porque esta haya sido acordada ile-
galmente a otro funcionario285.
Sin embargo, una institución u órgano de la Unión sí puede adoptar medidas o
disposiciones en favor de un grupo de personas determinadas sin que exista una
obligación jurídica que pudiera emanar de las disposiciones del Estatuto. Es decir,
las instituciones tienen la facultad de compensar, mediante la adopción de medidas
particulares, algunas de las desventajas que sus funcionarios y agentes pueden en-
contrarse a lo largo de su vida profesional en el seno de dicha institución.
Estas situaciones pueden darse para garantizar la igualdad entre hombres y
mujeres durante su carrera profesional, lo que constituye un elemento esencial
de la igualdad de trato, y por lo que las instituciones vienen luchando mediante
282 Sentencia de 2 de marzo de 2004, Di Marzio c. Comisión en el asunto T-14/03, Rec. FP,
pág. II-167, apartado 83; Sentencia de 16 de marzo de 2004, Afari c. BCE en el asunto T-11/03,
Rec. FP, pág. II-267, apartado 65.
283 Sentencia de 7 de febrero de 1991, Tagaras v. Tribunal de Justicia en el asunto T-18/89
Rec. FP, pág. II 53, apartado 68; Sentencia 17 de diciembre de 1997, Dricot y otros. c. Comisión
en el asunto T-159/95, Rec. FP, pág. II 1035, apartados 83, 98; Sentencia de11 de julio de 2002,
Wasmeier c. Comisión en el asunto T-381/00, Rec. FP, pág. II-677, apartado 122.
284 Sentencia de 22 de febrero de 2000, Rose c. Comisión T 22/99 Rec. FP, pág. II-115, cf.
pág. 39; Sentencia de 25 de octubre, Herrero Romeu c. Comisión T-298/02, Rec. pág. II-4599,
Rec. FP, pág. II-1349, apartados 76, 77; Sentencia del 25 de octubre de 2005, Salazar Brier c.
Comisión en el asunto T-83/03, Rec. FP, pág. II-11407, apartados 88, 89.
285 Sentencia 11 de diciembre de 2007, Sack c. Comisión en el asunto T-66/05, apartados
122, 163.
143
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
la puesta en marcha de varios programas de acción para prevenir precisamente la
desigualdad entre hombres y mujeres en distintos niveles y, particularmente, en
los puestos de dirección.
En el marco del Estatuto de los funcionarios, las exigencias que impone la
necesidad de garantizar la igualdad de trato entre trabajadores femeninos y
masculinos no están limitadas a las impuestas por los Tratados o por la legisla-
ción adoptada en este ámbito.
El principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de em-
pleo y, correlativamente, la ausencia de cualquier discriminación, directa o indi-
recta, basada en el sexo, forma parte integrante de los derechos fundamentales.
De manera más genérica, para respetar este principio, las instituciones favo-
recen la adopción de condiciones de trabajo flexibles, tele-working, flexitime,
licencia familiar, etc. para permitir a los miembros de su personal conciliar su
vida profesional con su vida privada. No obstante, este reconocimiento no es
homogéneo; algunas instituciones como la Comisión aplican el tele-working de
manera extendida, mientras en otras instituciones como el Parlamento restrin-
gen esta posibilidad a puestos muy específicos.
Alguno de los ejemplos de lucha contra la discriminación es la decisión
de la Comisión, previa labor de mediación del Defensor del Pueblo europeo, de
suprimir la edad límite de participación en los concursos organizados por esta
institución. Así, desde el 2002 ningún concurso establece una edad límite de
participación.
Otro ejemplo de lucha contra la discriminación es la protección de las per-
sonas discapacitadas físicas en la medida en la que puedan garantizar el desa-
rrollo normal de las actividades que requiera el puesto en cuestión. Desde 2003,
la Comisión aplica el código de buena conducta para el empleo de personas
discapacitadas.
Por último, una empleada embarazada no puede ser despedida con motivo
de su embarazo, ya que esto conllevaría una violación del principio de igualdad
y no discriminación pero no significa que una embarazada no sea despedida por
otros motivos que no estén directamente relacionados con su embarazo286. A
este respecto, el Tribunal de la Función Pública declaró que si bien no existe
ninguna disposición en el Estatuto que establezca de manera expresa una ex-
cepción a la prohibición de despedir a las trabajadoras embarazadas, el artículo
47, letra e), relativo al cese definitivo por separación del servicio constituye la
excepción en la medida en la que esta disposición prevé la posibilidad de cese
definitivo de un funcionario en caso de decisión de separación del servicio
como consecuencia de un procedimiento disciplinario287.
286 Sentencia de 22 de enero de 1992, Speybrouck c. Parlamento, en el asunto T-45/ 90,
Rec. pág. II-33, apartados 46, 52.
287 Sentencia de 17 de julio de 2012, BG c. Defensor del Pueblo, en el asunto F-54/11.
144
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
3.3.3 Derecho de buena Administración
Por primera vez la Carta de los Derechos Fundamentales hace un reconoci-
miento homónimo del «derecho a una buena Administración» como un derecho
general en relación a los Tratados de la Unión que contienen derechos indivi-
duales. La institucionalización de la figura del Defensor del Pueblo en el Trata-
do de Maastricht fue sin duda decisiva para el desarrollo normativo de este
derecho. Una figura clave que formuló la primera definición de este término: Se
produce mala Administración cuando un organismo público no obra de con-
formidad con las normas o principios a los que debe obligatoriamente atener-
se, y que está habilitada para recibir todas las denuncias relativas a una mala
Administración por parte de las instituciones u órganos de la UE. Esta figura
será abordada en el capítulo IV.
De esta definición se desprende que su contenido no está claramente defini-
do y que se desarrolla según las circunstancias de cada caso particular y la le-
gislación en vigor.
La redacción de la Carta también ha contribuido a despejar el contenido de
este derecho. En primer lugar refiriéndose en su artículo 41 al contenido gene-
ral de este derecho, para a continuación detallar algunos de los derechos indivi-
duales que este incluye. Aunque no puede considerarse que las disposiciones de
este artículo hagan una relación exhaustiva de todos los derechos individuales
específicos que, el derecho a una buena Administración comprende.
Los derechos que se resumen en la Carta se derivan, en general, de la Jurispru-
dencia de los Tribunales de la Unión, algunos de los cuales también están recogi-
dos parcialmente en el TFUE. En este sentido, el desarrollo de este principio por
la Jurisprudencia de los Tribunales de la Unión ha sido decisivo para su correcta
aplicación. En el derecho de la Unión en general, y en el Derecho de la Función
Pública de la Unión en particular, el derecho a una buena Administración está
vinculado con una serie de derechos individuales, como son por ejemplo: la obli-
gación de observar un plazo razonable, derecho de defensa y derecho a participar
en un procedimiento, motivación de las decisiones por parte de la Administra-
ción, deber de asistencia y protección, derecho a presentar denuncias ante el De-
fensor del Pueblo y el derecho de acceso a los documentos, entre otros.
Así se reconoce en las explicaciones relativas al texto complemento de la
Carta288 según las cuales el artículo 41, que se basa en la existencia de una Co-
munidad de Derecho, fue desarrollado por la jurisprudencia que consagró el
principio de buena Administración289.
288 Consejo de la Unión Europea; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro-
pea. Explicaciones relativas al texto completo de la Carta
las Comunidades Europeas (OPOCE), Luxemburgo, 2001, págs. 58 y 59.
289 Véase, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1992, en el
asunto C-255/90P, Burban, Rec. 1992, pág. I-2253; así como las sentencias del Tribunal de Pri-
145
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
Algunas de las manifestaciones de este derecho están enunciadas en los dos
primeros apartados del artículo 41: 1) el derecho de toda persona a ser oída
antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfa-
vorablemente, así como 2) el derecho de toda persona a acceder al expediente
que le afecte. Ambas derivan de la jurisprudencia290 y, con respecto a la obliga-
ción de motivar, del artículo 296 TFUE (antiguo art. 253 TCE).
El apartado 3, que reconoce el derecho a la reparación por la Unión de los
daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funcio-
nes, de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los
Estados miembros, reproduce el derecho garantizado en el artículo 340 TFUE
(antiguo art. 288 TCE).
El apartado 4, derecho de toda persona de dirigirse a las instituciones de la
Unión en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa
misma lengua, reproduce el derecho garantizado en el cuarto párrafo del artículo 24
TFUE ( antiguo art. 21 párrafo tercero TCE). De acuerdo con el apartado 2 del ar-
tículo 52 de la Carta, estos derechos se aplicarán en las condiciones y dentro de los
límites determinados por los Tratados.
Un ejemplo reciente del reconocimiento del derecho a una buena Adminis-
tración es el asunto F-96/09, relativo a un procedimiento establecido en la
convocatoria de oposición en la que se ofrecía a los candidatos la posibilidad
de presentar, en el plazo de un mes desde la notificación de los resultados de
la oposición, una solicitud de información adicional. No habiendo la Adminis-
tración cumplido con el respeto de este derecho específico, el Tribunal estimó
que se trataba de una inobservancia por parte de la Administración de los de-
beres que se derivan del principio de buena Administración, del derecho del
acceso del público a los documentos y del derecho a la tutela judicial efectiva,
de conformidad con los artículos 41, 42 y 47 de la Carta. En consecuencia, la
inobservancia de dicho derecho, además del reconocimiento que podría llevar
a los candidatos no seleccionados a interponer recursos o reclamaciones sin
disponer de datos suficientes, para el Tribunal la concurrencia de tales elemen-
tos puede constituir una actuación ilícita en el funcionamiento del servicio
que, en su caso, puede originar en favor del candidato un derecho a indemni-
zación291.
mera Instancia de 18 de septiembre de 1995, T-167/94, Nölle, Rec. 1995, pág. II-2589; de 9 de
julio de 1999, T 231/97, New Europe Consulting y otros, Rec. 1999, pág. II-2403.
290 Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1987, en el asunto 222/86, He-
ylens, Rec. 1987, pág. 4097, apartado 15; de 18 de octubre de 1989, en el asunto 374/87, Orkem,
Rec. 1989, pág. 3283; de 21 de noviembre de 1991, en el asunto C-269/90, TU München, Rec.
1991, pág. I-5469; y sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de diciembre de 1994, en
el asunto T 450/93, Lisrestal, Rec. 1994, pág. II-1177; de 18 de septiembre de 1995, en el asunto
T-167/94, Nölle, Rec. 1995, pág. II-258.
291 Sentencia de 18 de septiembre de 2012, Cualladó Martorell c. Comisión, en el asunto
F-96/09 apartado 48.
146
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Resumiendo, este derecho responde a la obligación de la Administración la
cual, antes de decidir sobre la situación particular de un funcionario, debe tener en
cuenta el conjunto de los elementos susceptibles de determinar su decisión. Esta
valoración implica292 que la Administración no solo debe tener en cuenta el interés
del servicio sino que además debe considerar los intereses del funcionario y agente.
3.3.4. Derecho a la defensa
El respeto del derecho a la defensa responde a las exigencias de una buena Ad-
ministración que exige la garantía de otorgar a la persona cuestionada o inculpada,
la posibilidad de defender su posición en relación con los hechos que se alegan en
su contra293 . Como principio fundamental del Derecho de la Unión debe ser respe-
tado no solamente en materia disciplinaria sino en cualquier otra materia294.
El respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda dar lugar
a sanciones, en particular a multas o a multas coercitivas, constituye un principio
fundamental del Derecho de la Unión que la jurisprudencia del Tribunal de Justi-
cia ha puesto de relieve en varias ocasiones295 , y ha sido consagrado en el artícu-
lo 48, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión.
No obstante, el Tribunal de la Función Pública también ha contribuido a la
hora de delimitar alguno de estos derechos y, en particular para el derecho que
nos ocupa, al acotar la obligación de la Administración de oír a todo funciona-
rio o agente afectado antes de la decisión de un acto lesivo.
De lo contrario, en opinión del TFP, constituiría una carga excesiva para la
Administración. Por lo tanto exige que concurran dos elementos, 1) que la re-
solución impugnada se adopte al término de un procedimiento incoado contra
una persona, y 2) que las consecuencias que la referida resolución puede tener
en la situación de dicha persona sean graves296.
3.3.5. Derecho a la motivación
La motivación de un acto es un requisito formal para la validez del mismo y
su fundamento jurídico se enmarca en el deber general de motivación de todos los
292 Sentencia de 16 de marzo de 2004, Afari c. BCE, en el asunto T-11/03, Rec. FP pág. II-
267 apartados 42, 217.
293 Sentencia de 12 de julio de 2005, De Bry c. Comisión, en el asunto T-157/04.
294 Sentencia de 23 de abril de 2002, Campolargo c. Comisión, en el asunto T-372 /00, Rec.
FP pág. II-223.
295 Véanse las sentencias de 2 de octubre de 2003, Thyssen Stahl/Comisión, en el asunto
C-194/99 P, Rec. pág. I-10821, apartado 30; de 29 de junio de 2006, Showa Denko/Comisión, en
el asunto C-289/04 P, Rec. pág. I-5859, apartado 68, y de 8 de febrero de 2007, Groupe Danone/
Comisión, en el asunto C-3/06 P, Rec. pág. I-1331, apartado 68.
296 Sentencia de 28 de septiembre de 2011, AZ c. Comisión, en el asunto F-26/10, apartado 51.
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FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
actos jurídicos previsto en el artículo 296 del TFUE: Los actos jurídicos deberán
estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones,
peticiones o dictámenes previstos por los Tratados. Veremos cuando desarrolle-
mos los actos atípicos que es este mismo artículo 296, en su párrafo primero, el
que sienta la base jurídica de los mismos al disponer que cuando los Tratados no
establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en
cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcio-
nalidad. Por lo que se podría considerar que, la motivación de los mismos cons-
tituye uno de los requisitos para la validez de los actos atípicos. Al ser muy nu-
meroso este tipo de actos en las instituciones este derecho a la motivación es
particularmente interesante en el Derecho de la Función Pública, puesto que la
obligación de motivar los actos o sus cambios por parte de la Administración
teóricamente aportaría cierta seguridad jurídica para el administrado. Pero la
práctica es otra, como veremos cuando abordemos los actos atípicos, ya que la
obligación de motivar y justificar estos actos no siempre se respeta.
La Administración tiene, por lo tanto, la obligación de motivar un acto lesivo
al tener dicha motivación como objetivo principal explicar al interesado el funda-
mento del acto y permitir al mismo la posibilidad de detectar si dicho acto estaría
debidamente fundamentado o si, por el contrario, escondería algún vicio que per-
mitiera al interesado contestar su legalidad.
Entre los Principios Generales del Derecho de la Función Pública cabría
también destacar: la libertad de expresión; la libertad sindical y el respeto de la
vida privada y familiar.
Estas tres fuentes reconocidas por los Tratados que son la Carta, el CEDH y
los Principios Generales del Derecho, evidencian la importancia otorgada por
la UE al respeto y reconocimiento de los derechos fundamentales. Hasta el
punto de crear una cierta confusión legal y, en particular, entre la Carta y el
CEDH, ya que muchas de las disposiciones de la Carta, como veíamos, están
basadas en las disposiciones reconocidas en el CEDH. En aras de una mejor
comprensión de la jerarquía de estas fuentes, el Tribunal de Justicia considera
la Carta como la fuente principal y desde la que los Tribunales de la Unión han
de velar por el respeto de los derechos fundamentales297.
4. LOS ACUERDOS INTERNACIONALES ALCANZADOS POR LA UNIÓN
EUROPEA: IMPACTO ESPECÍFICO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Jurídicamente, los acuerdos internacionales son actos convencionales del
Derecho derivado y, por lo tanto, deben cumplir los Tratados Constitutivos de
la UE. Sin embargo, tienen más valor que los actos del Derecho derivado deno-
297 Documento de discusión del Tribunal de Justicia sobre algunos de los aspectos de acce-
sión de la UE al CEDH, Luxemburgo, 5 de mayo de 2010.
148
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
minados «unilaterales»; es decir, los que son adoptados de forma unilateral por
las instituciones europeas (reglamentos, directivas, decisiones, etc.).
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la Unión Europea adquirió perso-
nalidad jurídica. En consecuencia, la UE celebra este tipo de acuerdos sola o con los
Estados miembros en función de las disposiciones de los Tratados Constitutivos.
Los acuerdos internacionales constituyen una de las categorías de actos ju-
rídicos de la Unión Europea. Estos acuerdos internacionales tienen repercusio-
nes jurídicas en el Derecho interno de la UE y de los Estados miembros, gene-
rando derechos y obligaciones para las instituciones europeas y los Estados
miembros. Se incorporan al ordenamiento jurídico europeo en la fecha de su
entrada en vigor o en aquella que haya sido prevista a tal fin.
En la sentencia Demirel del 30 de septiembre de 1987298, sobre una cuestión
prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht (Tribunal contencioso adminis-
trativo) de Stuttgart, el Tribunal de Justicia reconoce un efecto directo a determi-
nados acuerdos en función de los mismos criterios que se desprenden de la sen-
tencia Van Gend en Loos. Reconoce pues que una disposición de un acuerdo
celebrado por la Comunidad Europea con terceros países debe considerarse direc-
tamente aplicable si contiene una obligación clara y precisa, cuya ejecución y
cuyos efectos no se subordinan a la adopción de ningún acto ulterior. Los acuer-
dos que cumplan estos requisitos constituyen normas de Derecho comunitario
directamente aplicables en el ordenamiento interno de los Estados miembros.
El reparto de las competencias entre la UE y los Estados miembros también
se traslada al plano internacional. Según los ámbitos de aplicación del acuerdo
en cuestión, la UE puede negociar y celebrar un acuerdo internacional del que
dispondrá bien de una competencia exclusiva o bien de una competencia com-
partida con los Estados miembros.
En caso de que su competencia sea exclusiva, tan solo la UE es competente
para negociar y celebrar el acuerdo. El artículo 3 del Tratado de Funcionamien-
to de la UE especifica cuáles son los ámbitos en los que la UE dispone de una
competencia exclusiva para la celebración de acuerdos internacionales.
En caso de que la competencia sea compartida con los Estados miembros, el
acuerdo será suscrito por estos y por la UE al mismo tiempo. Se tratará entonces
de un acuerdo mixto al que los Estados miembros tendrán que dar su consenti-
miento. Los ámbitos de competencia compartida se enumeran en el artículo 4
del Tratado de Funcionamiento de la UE.
298 En el asunto 12/86, que tuvo por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con
trativo) de Stuttgart, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional
entre Meryem Demirel, residente en Schwäbisch Gmünd, Stadt (municipio) Schwäbisch Gmünd,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 7 y 12 del Acuerdo de Asociación
CEE-Turquía y del artículo 36 de su Protocolo adicional; apartados 13, 14, 23, pág. 3752.
149
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
Los acuerdos internacionales son fuente del Derecho de la Unión al ser estos
partes de la actividad que, a nivel internacional, desarrolla la UE en sus relacio-
nes económicas, sociales y políticas con otros países y organizaciones interna-
cionales. A tal fin, la Unión concluye con estos actores relaciones contractuales
que pueden clasificarse en tres grandes categorías: 1) acuerdos de asociación;
2) acuerdos de cooperación en distintos ámbitos que pueden ser comerciales,
industriales, técnicos, y por último 3) acuerdos estrictamente comerciales.
Las instituciones pueden además concluir acuerdos internacionales en nom-
bre de la Unión bien con terceros países o con organizaciones internacionales299.
Las competencias externas de la UE se definen en el artículo 216 del Tratado
de Funcionamiento de la UE. Según este, la UE puede celebrar acuerdos interna-
cionales en los siguientes casos: i) en los supuestos previstos en los Tratados
Constitutivos; ii) cuando un acto jurídico vinculante así lo prevea; iii) cuando sea
necesaria la celebración de un acuerdo para alcanzar uno de los objetivos de la
UE, aunque no exista una normativa europea interna; iv) cuando la celebración
del acuerdo pueda afectar a las normas comunes adoptadas por la UE en el Dere-
cho interno. Ya que en estos casos, si la UE ha aprobado normas comunes para la
aplicación de una política, los Estados miembros ya no tienen derecho a contraer
obligaciones con terceros países que afecten a estas normas.
En lo que se refiere a la aplicación directa de un acuerdo internacional en las
disposiciones del Estatuto, podría mencionar los siguientes ejemplos:
i) Un ejemplo sería la conclusión aprobada por los jefes de la Administra-
ción en 1982300 mediante la cual, se hace referencia al régimen aplicable
a los apátridas y refugiados cuando el Estatuto se remite al Derecho na-
cional. El ejemplo que cita dicha conclusión hace referencia a la aplica-
ción del artículo 2, párrafo 4, del anexo VII, relativo a la asimilación de
hijo a cargo y la existencia de una obligación alimentaria legal. En estos
casos, los jefes de la Administración de las instituciones de la Unión re-
conocen la aplicación del artículo 12, párrafo 1, de la Convención de
Nueva York del 28 de septiembre de 1954 sobre el Estatuto de los apátri-
das y el artículo 12, párrafo 1, de la convención de Ginebra del 28 de
julio de 1951 sobre el Estatuto de los refugiados. En virtud de estas dis-
posiciones, «el Estatuto de cualquier apátrida o refugiado será regulado
por la ley de su país de domicilio y, en defecto de domicilio, por la ley de
su país de residencia».
ii) Otro ejemplo lo encontramos en el empleo de trabajadores con alguna
discapacidad que el propio Estatuto define como: «aquellas personas que
299 El procedimiento para concluir acuerdos internacionales está previsto en los artículos 216
y siguientes del TFUE.
300 Conclusión 074/82 aprobada por los jefes de la Administración en su 141 reunión el 5 de
octubre de 1982, en vigor desde el 1 de noviembre de 1982.
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
presentan una deficiencia física o psíquica que sea o pueda ser per-
manente»301.
Partiendo de esta consideración genérica, se considerará individualmente
que la persona discapacitada, que opta a un puesto en la Administración de la
Unión, cumple las condiciones si, una vez realizadas las adaptaciones razona-
bles, puede desempeñar las funciones esenciales del puesto de trabajo que aspi-
ra obtener. Por «adaptaciones razonables» se entienden las medidas necesarias
que la Administración debe adoptar para permitir a una persona con discapaci-
dad acceder a un empleo, ejercerlo, progresar en él o adquirir una formación,
con excepción de aquellos casos en los que dichas medidas representen una
carga desproporcionada para el empleador.
En este sentido, la UE dispone de un Código de Buena Conducta para el empleo
de personas con discapacidad adoptado por la Comisión el 25 de noviembre de
2003302. Dicho código establece la política a seguir en esta materia por las institu-
ciones de la UE que ha de establecerse en conformidad al derecho laboral europeo
pero tambiénal internacional. En particular, y a nivel internacional, la UE ha de
conformarse a las disposiciones establecidas en la Convención de Naciones Unidas
relativa a los derechos de las personas con discapacidad303. A excepción de aquellas
cuestiones que, aunque recogidas en la Convención, no sean de competencia exclu-
siva de la UE. En estos ámbitos, los Estados miembros podrán emitir sus propias
observaciones o reservas en conformidad con el derecho de la UE304.
En ningún caso, ninguna de las obligaciones impuestas por un acuerdo inter-
nacional que pudiera tener una aplicación directa en la aplicación del Estatuto
puede tener por efecto menoscabar los principios constitucionales del Tratado
de la Unión, cuyo control incumbe exclusivamente al Tribunal de Justicia en el
marco del sistema completo de vías de recurso establecido por dicho Tratado.
5. LA JURISPRUDENCIA: LA LABOR INTERPRETATIVA DEL
TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LA CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA (TFPUE)
El Derecho de la Función Pública de la UE forma parte del Derecho Adminis-
trativo que a lo largo de los años ha ido evolucionando en varios ámbitos305. En esta
301 El Estatuto prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza,
color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opi-
niones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, naci-
miento, discapacidad, edad u orientación sexual.
302 Decisión C (2003) 4362.
303
304 Directiva 200/78/CE del Consejo de 27 de noviembre de 2000 relativa al establecimiento
de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.
305 HARLOW, C. «Three phases in the evolution of the EU administrative law», en P. Craig &
G. de Bùrca, The Evolution of EU Law, Oxford, segunda edición 2006; pág. 446.
151
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
evolución, la doctrina y el estudio se han dedicado mayoritariamente al análisis de
la regulación de los procedimientos administrativos de Derecho de la competencia.
Pero aunque no cabe duda de que, en este ámbito del Derecho Administrati-
vo, el Derecho de la competencia, el Tribunal de Justicia ha contribuido de
manera substancial, mediante sus opiniones, autos y sentencias al estableci-
miento de los requisitos procedimentales así como, a paliar algunas de las lagu-
nas jurídicas existentes, también lo ha hecho en el desarrollo del Derecho de la
Función Pública de la Unión. La jurisprudencia de los Tribunales de la Unión
Europea, primero de los Tribunales de Justicia y de Primera Instancia y, más
tarde, del Tribunal de la Función Pública, hasta hoy único Tribunal especializa-
do de la Unión, ha asistido de manera decisiva a consolidar las bases y los
principios de desarrollo del Derecho de la Función Pública. Un Derecho que
regula las obligaciones y derechos de funcionarios y agentes, al servicio de las
instituciones, agencias y otros organismos de la Unión Europea.
Durante los primeros años de existencia del Tribunal de Justicia de las Co-
munidades Europeas, las sentencias sobre los recursos referidos a los funciona-
rios han contribuido al desarrollo jurisprudencial de los Principios Generales
del Derecho de la Unión. En este sentido, su diferenciación vía un mecanismo
jurisdiccional especializado hubiera podido constituir una amenaza a la cohe-
rencia y a la integración de este Derecho en el Derecho de la UE.
Para Mahoney306, expresidente del Tribunal de la función pública, esta amena-
za queda neutralizada ya que en esta nueva estructura jurisdiccional, puesta en
marcha por el Tratado de Niza, se engloba un recurso de casación sobre las cues-
tiones de Derecho ante el Tribunal General (TG)307, incluyendo, además, aunque
sea de manera excepcional, la posibilidad de revisión ante el Tribunal de Justicia.
Como regla general, el Tribunal General es competente para conocer de los
recursos que se interpongan contra las resoluciones del Tribunal de la Función
Pública y, en general, de los tribunales especializados308 aunque por el momen-
to solo exista uno.
En la actualidad, la interpretación jurisprudencial de las disposiciones del
Estatuto abarca prácticamente todas sus rúbricas, por lo que aunque sería impo-
sible detallar de manera exhaustiva la aportación jurisprudencial de los Tribuna-
les de la Unión en este ámbito del Derecho Administrativo, la jurisprudencia ha
sido uno de los instrumentos más valioso para el desarrollo de esta publicación.
Por esta razón, a lo largo de este trabajo encontraremos referencias continuas a
los actos, sentencias y autos que han contribuido a la consolidación y desarrollo
306 Presidente del Tribunal de la Función Pública desde el 6 de octubre de 2005 hasta el 6 de
octubre de 2011.
307 Tribunal General tal y como se denomina ahora al Tribunal de Primera Instancia tras el
Tratado de Lisboa.
308 Artículo 256 del TFUE (antiguo 225 TCE).
152
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
de este Derecho específico mediante las interpretaciones de las normas regla-
mentarias, actos típicos del Derecho de la Unión, y de los actos interpretativos,
que centran el análisis en las decisiones y actos aprobados por las autoridades
administrativas designadas por las instituciones que, son además las responsa-
bles de su aplicación en conformidad con las disposiciones estatutarias.
La jurisprudencia reconoce que el Estatuto de los funcionarios de la UE
es, en sí mismo, un instrumento autónomo cuya única finalidad es regular las
relaciones jurídicas entre las instituciones y sus funcionarios, estableciendo
entre éstos derechos y obligaciones recíprocos. Un equilibrio que ha de res-
petarse en las relaciones entre las instituciones y sus funcionarios y que ni
unos ni otros, es decir, ni las instituciones ni los funcionarios deben menos-
cabar309. Este equilibrio entre derechos y obligaciones recíprocos está desti-
nado principalmente a mantener la relación de confianza que ha de existir
entre las instituciones y sus funcionarios con el fin de garantizar a los ciuda-
danos europeos el cumplimiento de los cometidos de interés general atribui-
dos a las instituciones310.
Igualmente, la jurisprudencia considera el Estatuto obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. Esto signi-
fica que si una disposición del Estatuto requiere medidas de aplicación a nivel
nacional, los Estados miembros están obligados a tomar todas la medidas gene-
rales o particulares apropiadas. Así, la jurisprudencia reconoce no solo los efec-
tos que el Estatuto tiene en el orden interno de la Administración de la UE, sino
también la obligación de los Estados miembros de respetar sus disposiciones,
como por ejemplo las relativas a las modalidades de transferencia al régimen de
pensiones de la UE que pretende facilitar el paso desde empleos nacionales,
públicos o privados a la Administración de la UE311.
Entre los deberes de la AFPN o AHCC, en tanto que Autoridad Administrati-
va designada por una o por varias instituciones para ejercer las funciones atribui-
das por el Estatuto312, se encuentra el deber de valorar el conjunto de elementos
que son susceptibles de influir sobre la situación particular de un funcionario
antes de adoptar una decisión, lo que a su vez implica no solamente tener en cuen-
ta el interés del servicio sino también el interés del funcionario en cuestión313. Por
309 Véanse, en este sentido, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de mayo de 1988,
Rousseau c. Tribunal de Cuentas, en el asunto 167/86, Rec. pág. 2705, apartado 13, y la Senten-
cia del Tribunal General de 18 de abril de 1996, Kyrpitsis c. CES, en el asunto T-13/95, Rec. FP
págs. I-A-167 y II-503, apartado 52.
310 Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 2001, Connolly c. Comisión, en el
asunto C-274/99 P, Rec. pág. I-1611, apartados 44 a 47.
311 Sentencia de 20 de octubre de 1981 asunto, 137/80 Comisión c. Bélgica, Rec. 1981,
pág. 02393 edición especial español, Rec. pág. 00653, puntos 7-9.
312 Artículo 2 párrafo 1 del Estatuto de los funcionarios de la UE.
313 Sentencia de 13 enero de 2010, A et G c. Comisión, en los asuntos acumulados 124/05 y
F-96/06, apartado 376.
153
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
su parte, el Tribunal es el órgano encargado de valorar las cuestiones de Derecho
y su control debe limitarse: 1) a examinar que dicha autoridad llevó a cabo sus
funciones dentro de límites razonables; y 2) que dicha autoridad no ejerció su
facultad de apreciación de manera manifiestamente errónea314.
Según el Tribunal, las disposiciones del Estatuto obedecen a una termino-
logía precisa cuya extensión por analogía, en aquellos casos no contemplados
de manera explícita, se excluye315. Esta interpretación, sin embargo, tiene al-
gunos matices y será analizada cuando veamos la naturaleza de los actos regla-
mentarios.
6. EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL DERECHO
SECUNDARIO O DERIVADO
Todo el Derecho no comprendido en las normas originarias es un Derecho
derivado en el sentido de que encuentra su fundamento, alcance y límites316 en
la norma constitutiva con independencia de su diversidad de naturaleza y for-
ma. Sin olvidar que determinadas disposiciones del Derecho secundario se
adoptan no por las habilitaciones previstas en algunas de las disposiciones de
los Tratados, sino en cumplimiento de las disposiciones previstas en el Proto-
colo sobre los privilegios e inmunidades.
El principio de efecto directo también se aplica a los actos procedentes del
Derecho derivado, es decir, a los que han sido aprobados por las instituciones
en base a los Tratados Constitutivos. Dicho reconocimiento permite a los parti-
culares invocar directamente una norma europea ante una jurisdicción nacional
o europea.
Los Tratados no establecen una jerarquía normativa, pero el Tratado de Lis-
boa sí introduce, por primera vez, la distinción entre actos legislativos y actos
no legislativos y delega al Parlamento Europeo y al Consejo la función legisla-
tiva317. El procedimiento adoptado determinará, en la mayoría de los casos, si se
trata de un acto legislativo o de un acto no legislativo318.
314 Sentencia de 15 de abril de 2010, Angelidis c. Parlamento, en el asunto F-104/08, aparta-
do 58.
315 Véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 22 de febrero de 2006, Adam
c. Comisión, en el asunto T-342/04, Rec. FP págs. I-A-2-23 y II-A-2-107, apartado 34, así como
las sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de marzo de 1971, Bernardi c. Parlamento, en el
asunto 48/70 Rec. pág.175, puntos 11-12; y 20 de junio de 1985 Klein c. Comisión, en el asunto
123/84 Rec. pág. 1907, punto 23; Sentencia de 19 de julio de 1999, Mammarella c. Comisión, en
el asunto T-74/98, Rec. FP págs. I-A-151 y II-797, punto 38.
316 Op. cit. MANGAS MARTÍN, A. 2010, pág. 343.
318 Artículo 289 párrafo 3 dispone que los actos jurídicos que se adopten mediante procedi-
miento legislativo constituirán actos legislativos. Para la profesora Araceli Mangas Martín ade-
más del procedimiento de adopción de un acto para determinar si es o no es de carácter legislati-
154
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Los actos legislativos, como veíamos al inicio de este capítulo, pueden ser
adoptados mediante dos tipos de procedimiento, el procedimiento legislativo
ordinario y el procedimiento legislativo especial.
El procedimiento legislativo ordinario (PLo) consiste319 en la adopción con-
junta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de
un reglamento, una directiva o una decisión. Su procedimiento de adopción se
detalla en el artículo 294 del TFUE320.
vo habría que examinar varios factores que podrían dotar al acto en cuestión de contenido
legislativo bien por su carácter obligatorio, los objetivos y el régimen jurídico que rige al acto en
cuestión.
319 Artículo 289 TFUE párrafo primero.
320 Artículo 294 (antiguo artículo 251 TCE): 1. Cuando en los Tratados, para la adopción de
un acto, se haga referencia al procedimiento legislativo ordinario, se aplicará el procedimiento
siguiente; 2. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. Prime-
ra lectura 3. El Parlamento Europeo aprobará su posición en primera lectura y la transmitirá al
Consejo; 4. Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento Europeo, se adoptará el acto de
que se trate en la formulación correspondiente a la posición del Parlamento Europeo; 5. Si el
Consejo no aprueba la posición del Parlamento Europeo, adoptará su posición en primera lec-
tura y la transmitirá al Parlamento Europeo; 6. El Consejo informará cumplidamente al Parla-
mento Europeo de las razones que le hayan llevado a adoptar su posición en primera lectura. La
Comisión informará cumplidamente de su posición al Parlamento Europeo. Segunda lectura 7.
Si, en un plazo de tres meses a partir de dicha transmisión, el Parlamento Europeo: a) aprueba
la posición del Consejo en primera lectura o no toma decisión alguna, el acto de que se trate se
considerará adoptado en la formulación correspondiente a la posición del Consejo; b) rechaza,
por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo en primera lectura, el
acto propuesto se considerará no adoptado; c) propone, por mayoría de los miembros que lo
transmitirá al Consejo y a la Comisión, que dictaminará sobre dichas enmiendas; 8. Si, en un
plazo de tres meses a partir de la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Con-
a) aprueba todas estas enmiendas, el acto de que se trate se considerará adoptado; b) no
aprueba todas las enmiendas, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Presidente del Parla-
mento Europeo, convocará al Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas; 9. El Conse-
jo se pronunciará por unanimidad sobre las enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen
negativo de la Comisión. Conciliación 10. El Comité de Conciliación, que estará compuesto por
los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de miembros que repre-
senten al Parlamento Europeo, tendrá por misión alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir
-
presentantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo, sobre un
texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en segunda lec-
tura; 11. La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y tomará todas las
iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento Euro-
peo y del Consejo; 12. Si, en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, el Comité de
Conciliación no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado. Ter-
cera lectura 13. Si, en este plazo, el Comité de Conciliación aprueba un texto conjunto, el Parla-
mento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación
para adoptar el acto de que se trate conforme a dicho texto, pronunciándose el Parlamento Eu-
ropeo
acto propuesto se considerará no adoptado; 14. Los periodos de tres meses y de seis semanas
contemplados en el presente artículo podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas
155
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
El Procedimiento Legislativo especial321 (PLe) se aplica en los casos especí-
ficos previstos en los Tratados; así, la adopción de un reglamento, una directiva
o una decisión se adoptan bien por el Parlamento Europeo con la participación
del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.
Los actos aprobados de conformidad a este procedimiento son actos de natura-
leza legislativa pero son actos ajenos al sistema ordinario ya que, según los
casos, se atribuye la responsabilidad a una de las dos instituciones.
Pero tanto en el PLo como en el PLe la iniciativa legislativa reside en la
Comisión constituyendo una práctica de cuasimonopolio322. Si bien el TFUE
reconoce323 al Parlamento Europeo y al Consejo la posibilidad de solicitar a la
Comisión que está presente propuestas que, a juicio de estas instituciones, pu-
dieran parecer oportunas para la consecución de los objetivos y políticas previs-
tas en los Tratados. Todos los actos jurídicos aprobados por alguno de estos dos
procedimientos, ordinario o especial, constituyen actos legislativos324. Todos
los otros actos jurídicos de las instituciones que no hayan sido adoptados me-
diante alguno de los procedimientos legislativos arriba mencionados, no se
consideran actos legislativos pero forman parte del Derecho secundario al de-
sarrollar bien el Derecho originario bien otros actos de Derecho derivado de
carácter legislativo325.
La habilitación formal en el Derecho originario que permite el desarrollo
del Derecho de la Función Pública de la Unión se recoge en el artículo 336 del
TFUE, antiguo artículo 283 TCE, que dispone que El Parlamento Europeo y el
respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo. Disposiciones particula-
res 15. Cuando, en los casos previstos por los Tratados, un acto legislativo se someta al proce-
dimiento legislativo ordinario por iniciativa de un grupo de Estados miembros, por recomenda-
ción del Banco Central Europeo o a instancia del Tribunal de Justicia, no se aplicarán el
apartado 2, la segunda frase del apartado 6 ni el apartado 9. En estos casos, el Parlamento Eu-
ropeo y el Consejo transmitirán a la Comisión el proyecto de acto, así como sus posiciones en
primera y segunda lecturas. El Parlamento Europeo o el Consejo podrá pedir el dictamen de la
Comisión a lo largo de todo el procedimiento y la Comisión podrá dictaminar asimismo por
propia iniciativa. La Comisión también podrá, si lo considera necesario, participar en el Comi-
té de Conciliación de conformidad con el apartado 11.
321 Artículo 289 TFUE párrafo segundo.
322 UGARTEMENDÍA ECEIZABARRENA, J. I. «La iniciativa normativa en el procedimiento legisla-
tivo europeo a la luz del Tratado de Lisboa». In Dret, Revista para el análisis del derecho 3/2010
Barcelona, julio 2010.
323 A pesar de disponer la Comisión del poder de iniciativa, el TFUE reconoce también el
poder de iniciativa al Parlamento Europeo que, por decisión de la mayoría de los miembros que
la componen, podrá solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier
asunto que considere requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los
Tratados (artículo 225 TFUE). De la misma manera, el TFUE reconoce al Consejo el poder de
iniciativa legislativa, que por mayoría simple, podrá pedir a la Comisión que proceda a efectuar
todos los estudios que considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y so-
meta las propuestas que considere pertinentes (artículo 241 TFUE).
324 Artículo 289 TFUE párrafo tercero.
325 Op. cit. pág. 202. ALCAIDE FERNÁNDEZ, J. y CASADO RAIGÓN, R.
156
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Consejo establecerán, mediante reglamentos adoptados con arreglo al proce-
dimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás instituciones inte-
resadas, el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el Régimen
Aplicable a los otros Agentes de la Unión. Lo que en el nuevo Tratado de Fun-
cionamiento de la UE, como hemos desarrollado, se conoce como el procedi-
miento legislativo ordinario (PLo).
El Estatuto y el Régimen Aplicable a otros Agentes de la UE constituyen la
principal fuente de Derecho por la que se rigen las relaciones entre los funcio-
narios y agentes de la UE y la Administración. El Estatuto fija las reglas esen-
ciales aplicables a los funcionarios y antiguos funcionarios relativas a sus dere-
chos y obligaciones, régimen pecuniario, vacaciones, condiciones de promoción,
régimen de pensiones entre otros asuntos.
El Régimen Aplicable a otros Agentes de la UE (RAA) abarca las mismas
cuestiones que el Estatuto y se aplica al conjunto de los agentes de las institu-
ciones reclutados sobre la base de un contrato.
La expresión Derecho derivado, como fuente del Derecho de la Función
Pública de la UE, engloba también al conjunto de los actos unilaterales adopta-
dos por las instituciones en aplicación de los Tratados.
En lo que se refiere al desarrollo normativo del Derecho derivado de la fun-
ción pública de la Unión, podemos encontrar dos categorías:
i) Una primera categoría de naturaleza legislativa la constituyen los regla-
mentos del Consejo326. El Estatuto de los funcionarios se encuadra en esta
categoría, al ser un Reglamento de Consejo por lo que dispone de las ca-
racterísticas derivadas del artículo 288 del TFUE y sus efectos jurídicos.
En esta categoría encontramos el Estatuto de los funcionarios y el Régi-
men Aplicable a los otros Agentes (RAA) de la Unión que entraron en
vigor el 5 de marzo de 1968 en conformidad con los artículos 2 y 3 del
reglamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 del Consejo del 29 de fe-
brero de 1968. Ambos son los principales textos que rigen el Derecho de
la Función Pública comunitaria. El primero afecta solo a los funcionarios,
el segundo recoge las disposiciones aplicables a las diversas categorías de
agentes aunque ambos están recopilados en un mismo reglamento.
El Estatuto de funcionarios de 1968 ha sido modificado en numerosas
ocasiones. El 1 de enero de 2004 se habían publicado 96 modificaciones
realizadas esencialmente por medio de reglamentos del Consejo327.
326 La mayoría del análisis de este trabajo se hace en referencia al Estatuto publicado en 2004.
El 1 de enero de 2014 entró en vigor un nuevo Estatuto que por primera vez se aprobó en confor-
midad con el PLo. Es el primer reglamento sobre el Estatuto de la función pública de la UE
aprobado conjuntamente por el Parlamento europeo y el Consejo.
327
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1962
157
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
ii) Una segunda categoría de naturaleza reglamentaria, que engloba tanto la
normativa interinstitucional, constituida esencialmente por las reglamen-
taciones adoptadas de común acuerdo entre las instituciones, como la nor-
mativa institucional, adoptada de manera singular por las instituciones de
la UE y que analizaremos el capítulo dedicado a los actos atípicos.
6.1. Actos típicos vinculantes: Reglamento, Reglamento delegado,
Directiva y Decisión
Estos actos constituyen los actos legislativos de la Unión, las leyes euro-
peas, los cuales, independientemente del procedimiento legislativo de adop-
ción, ordinario o especial, adoptan alguna de las siguientes formas:
6.1.1. El Reglamento legislativo europeo: el Estatuto de los funcionarios y
el Régimen Aplicable a otros Agentes (RAA) de la Unión Europea
El Reglamento tiene un alcance general que lo diferencia de los actos de
alcance individual, como la decisión. Es obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en todos los Estados miembros328. Estas características
están recogidas en el artículo 288 TFUE.
Una de las consecuencias que derivan de su fundamentación directa en
el Derecho originario es su ámbito de aplicación329. En el caso del Estatuto
como fuente del Derecho secundario, al ser este un Reglamento, tiene al-
cance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplica-
ble en cada Estado miembro330. Luego su vinculación no solo afecta a la
Administración de la UE sino a todos los Estados miembros como tratare-
mos a continuación.
En la aplicación del Estatuto y sus anexos no se reconoce un principio de
jerarquía331 aunque, según los casos, puede existir lo que el Tribunal de la fun-
ción pública ha denominado la jerarquía substancial. Una jurisprudencia que,
aun siendo anterior a la jurisprudencia citada sobre la igualdad jerárquica, ma-
R0031:20110101:ES:PDF>.
328 El Tribunal de Justicia indica en la sentencia Politi del 14 de diciembre de 1971 que se
trata de un efecto directo completo.
329 FUENTETAJA PASTOR, J. A. Función Pública Comunitaria, Marcial Pons Ediciones jurídi-
cas y sociales s.a. Madrid Barcelona, 2000, pág. 87.
330 Artículo 288 TFUE.
331 Auto del Tribunal de 13 de diciembre de 2012, Missche c. Comisión en el asunto F-641/11
P apartado 41. La jurisprudencia establece que la función de los anexos del Estatuto consiste en
tienen el mismo valor jurídico y rango jerárquico. Ver en este sentido sentencia del Tribunal de
24 de noviembre de 2010, Comisión c. Consejo en el asunto C-40/10, aparatados 60 y 61.
158
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
tiza reconociendo que si bien no existe una jerarquía formal entre las disposi-
ciones del Estatuto y las de sus anexos, al ser adoptadas las dos categorías de
normas por el Consejo podría existir entre ellas, una jerarquía substancial la
cual, según los casos, podría abocar en la interpretación de los anexos teniendo
en cuenta los fundamentos y el sistema de la función pública de la Unión Euro-
pea tal y como está dispuesto en el Estatuto332.
Como veíamos en el apartado anterior, mediante los procedimientos legislati-
vos, ya sean ordinarios o especiales, los actos de naturaleza legislativa se agrupan
en varias categorías. Tratándose el Estatuto de un acto de naturaleza legislativa,
es decir un reglamento, conviene proceder a la clasificación siguiente.
Se distinguen tres categorías de reglamentos: i) los reglamentos que com-
plementan el Estatuto; ii) los reglamentos que lo modifican o adaptan; y iii) los
reglamentos que lo ejecutan. Todos ellos constituyen una garantía para los fun-
cionarios ya que su validez está subordinada a su previa conformidad con el
Estatuto.
i) Los Reglamentos que completan el Estatuto tienen generalmente por
objetivo tratar situaciones específicas sin por ello modificar el conteni-
do del mismo. En algunas ocasiones esto significa promulgación de dis-
posiciones derogatorias como ha sido el caso en periodos de adhesión de
nuevos Estados miembros, con el reglamento (CE) n.° 626/95 del Con-
sejo, el 25 de marzo de 1995, que instituyó, con ocasión de la adhesión
de Austria, Finlandia y Suecia, medidas particulares y temporales rela-
tivas a la contratación de funcionarios de las Comunidades Europeas.
Lo mismo ocurrió con la ampliación a 10 nuevos Estados el 1 de mayo
de 2004 con el Reglamento (CE, Euratom) n.° 401/2004 del Consejo,
del 23 de febrero de 2004 (JOUE n.° L67, 27 abril 2004, pág. 1). Estos
reglamentos que completan el corpus iuris del Estatuto sin por ello mo-
dificarlo ni ser integrados en el Estatuto, tienen una importancia relativa
ya que tratan exclusivamente de cuestiones muy específicas que no pue-
den encontrar una respuesta clara en el marco de la aplicación estricta
del Estatuto.
ii) Situación muy diferente es la de los reglamentos que modifican el Esta-
tuto mediante la incorporación de nuevas disposiciones o mediante la
supresión de otras disposiciones que se consideran obsoletas e inade-
cuadas.
Muchas y muy variadas han sido las modificaciones que se han introducido
en el Estatuto mediante Reglamentos del Consejo al Reglamento (CEE, Eura-
tom, CECA) n.° 259/68 por el que se fijan las reglas del Estatuto de funciona-
rios de las Comunidades Europeas, así que el Régimen Aplicable a otros Agen-
332 Sentencia del Tribunal de la función pública de 5 de diciembre de 2012, Ledebef y otros
c. Comisión, en el asunto F-110/11, apartado 69.
159
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
tes de estas Comunidades. Por ejemplo, las dos ultimas reformas sustanciales
del Estatuto 1) el reglamento del Consejo de 22 de marzo de 2004, que entraría
en vigor el 1 de mayo de 2004, se aprueban el 8 de diciembre de 2003 (JOUE
n.° L 327, 16 de diciembre de 2003); 2) el Reglamento (UE, Euratom)
n.º 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2013,
en vigor desde el 1 de enero de 2014.
Tambien se adoptan por este tipo de reglamentos, las modificaciones relati-
vas al baremo aplicable a las misiones de los funcionarios y agentes en los Es-
tados miembros333 y, las adaptaciones de los coeficientes correctores de los sa-
larios y pensiones de los funcionarios y agentes.
iii) Los Reglamentos en aplicación del Estatuto.
Este tipo de reglamentos tienen principalmente por objetivo la adopción de
una serie de disposiciones de aplicación partiendo de la base de algunas de las
disposiciones contenidas en el Estatuto. Por ejemplo, el reglamento (CEE, Eu-
ratom, CECA) n.° 495/77 del Consejo, del 8 de marzo de 1977 (JOCE n.° L66,
12 de marzo 1977, pág. 1), por el que se establecen las categorías de beneficia-
rios, las condiciones de asignación y las cuantías de las indemnizaciones que
pueden ser acordadas a los funcionarios sometidos, de manera regular, a obli-
gaciones especiales sobre la base y en ejecución del artículo 56 ter del Estatuto.
Volviendo a los procedimientos legislativos ordinarios o especiales, los actos
normativos que de ellos emanan, se agrupan a su vez en la tipología de actos ju-
rídicos de la Unión desarrollada en el artículo 288 del TFUE. Este artículo dispo-
ne que para ejercer las competencias de la Unión las instituciones adoptaran
reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. Los actos
jurídicos de la Unión se clasifican en actos vinculantes (reglamentos, directivas y
decisiones) y en actos no vinculantes (recomendaciones y dictámenes).
Además de esta tipología de actos detallados en el artículo 288 del TFUE y
que la doctrina cataloga como actos típicos, estos actos cohabitan con el desa-
rrollo normativo que el Derecho originario delega en las instituciones y que
será objeto de un estudio detallado, se trata de los actos atípicos.
En referencia a los actos atípicos, algunos autores334 hablan de «actos fuera
de nomenclatura» para referirse a los actos que si bien están previstos en el
Tratado, están dotados de distinta naturaleza y efectos –reglamentos y decisio-
nes de carácter orgánico, directivas negociadoras o dictámenes preparatorios–,
diferenciándolos de los actos no previstos en el Tratado –deliberaciones, reso-
luciones, códigos de conducta, programas, etc.– más comúnmente denominados
«actos innominados o atípicos» al no estar estos previstos en los Tratados.
333 Reglamento (CE, EURATOM) n.° 1066/2006 del Consejo de 27 de junio de 2006, por el
que se adapta el baremo aplicable a las misiones de los funcionarios y otros agentes de la Comu-
nidades Europeas en los Estados miembros. DO L 56 de marzo de 1968, pág. 1.
334 ALONSO GARCÍA, R. Sistema Jurídico de la Unión Europea, ed. Aranzadi 2010, pág. 133.
160
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
6.1.2. La directiva legislativa europea
La directiva carece de alcance general, obliga solo al Estado miembro desig-
nado en la misma, artículo 288 TFUE335. Por lo tanto, la directiva requiere de la
intermediación estatal, por lo que carece, inicialmente, de aplicabilidad directa.
Una directiva exige a los Estados miembros designados la obligación de adoptar
las medidas necesarias para alcanzar la aplicación de la misma otorgándoles la
libertad de «elección de la forma y de los medios». La norma nacional de trans-
posición vincula a todos los efectos y se diferencian de los reglamentos en las
exigencias de publicación, entrada en vigor y fijación de plazos de transposición.
En algunos casos, el Tribunal de Justicia ha reconocido el efecto directo de
una directiva con el objeto de proteger los derechos de los particulares. Este
efecto directo ha sido reconocido por la jurisprudencia cuando se considere que
las disposiciones de una directiva son incondicionales y suficientemente claras
y precisas336. Sin embargo, el efecto directo sólo puede ser de carácter vertical
y únicamente es válido si los Estados miembros no han transpuesto la directiva
en los plazos correspondientes337.
Las directivas se dirigen a los Estados miembros y no a las instituciones por
lo que, a priori, no se puede considerar que las disposiciones de una directiva
impongan, como tales, obligaciones a las instituciones en sus relaciones con su
personal338.
No obstante, esta consideración no puede excluir toda posibilidad de invocar
una directiva en las relaciones entre las instituciones y sus funcionarios o agentes.
Ya que la jurisprudencia ha reconocido que, las disposiciones de una direc-
tiva podrían, según el Tribunal, imponerse indirectamente a una institución si
son expresión de un principio general de Derecho de la Unión y que, como tal,
le incumbe aplicar339.
En segundo lugar, una directiva también podría obligar a una institución cuan-
do la propia institución, en el marco de su autonomía organizativa y dentro de los
límites del Estatuto, ha pretendido ejecutar una obligación particular establecida
335 Artículo 288 TFUE: La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al
resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección
de la forma y de los medios.
336 Sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn.
337 Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de abril de 1979. Procedimiento penal entablado
contra Tullio Ratti. Petición de decisión prejudicial: Pretura di Milano - Italia. Preparados peli-
grosos, en el asunto 148/78. Recopilación de la Jurisprudencia español 1979/00919.
338 Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 2003, Rinke, en el asunto C-25/02,
Rec. pág. I-8349, apartado 24; Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 21 de mayo de
2008, Belfass c. Consejo, en el asunto T-495/04, Rec. pág. II-781, apartado 43.
339 Sentencia Rinke, antes citada, apartados 25 a 28, a propósito de la Directiva 76/207/CEE
del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato
profesionales y a las condiciones de trabajo publicado DO L 39, pág. 40; EE 05/2, pág. 70.
161
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
por una directiva. También se pueden aplicar directamente al personal de la
Unión, las disposiciones de una directiva en el supuesto en el que un acto de al-
cance general de aplicación interna se remita expresamente a las medidas adopta-
das por el legislador de la Unión en aplicación de los Tratados. Así, el artículo 1
sexto, apartado 2, del Estatuto dispone que a los funcionarios se les concederán
condiciones de trabajo que se ajusten a normas sanitarias y de seguridad apro-
piadas y, como mínimo, equivalentes a los requisitos mínimos aplicables con
arreglo a las medidas adoptadas en estos ámbitos en virtud de los Tratados. Esta
última disposición –aplicable, por analogía, a los agentes temporales y a los agen-
tes contractuales, con arreglo al artículo 10, párrafo primero, y al artículo 80,
apartado 4, del RAA– se refiere a la remisión expresa del legislador a las directi-
vas relativas a las condiciones de trabajo y, en particular, a la directiva 2003/88
relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo340
En tercer lugar, el principio de cooperación leal, enunciado en los artículos
4 párrafo 3 y artículo 13 párrafo 2 del TUE, el cual no solo obliga a los Estados
miembros a adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar el alcance y
la eficacia del Derecho de la Unión341, sino que también este principio impone
a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal con los
Estados miembros342 y entre las propias instituciones343.
Las instituciones tienen el deber de asegurar, en la medida de lo posible, la
coherencia entre su propia política interna y la acción legislativa que llevan a
cabo a escala de la UE, en particular, la destinada a los Estados miembros. La
jurisprudencia exige así que las instituciones tengan en cuenta, en su comporta-
miento como empleadores, las disposiciones legislativas que imponen obliga-
ciones mínimas destinadas a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los
trabajadores en los Estados miembros mediante una aproximación de las legis-
laciones y prácticas nacionales.
340 Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Comisión c. Strack, en
el asunto C-579/12 RX II apartado 35. El Tribunal reconoce que las prescripciones mínimas
contenidas en las directivas de la Unión en materia del derecho del trabajo se dirigen en primer
lugar a los Estados miembros y, por lo tanto, no son automáticamente aplicables a las institu-
ciones de la Unión. Sin embargo, las disposiciones de la Directiva 2003/88 si son aplicables
directamente a la función pública de la Unión por la remisión expresa del artículo 1 sexies
párrafo 2 del Estatuto.
341 Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 2000, Engelbrecht, en el asunto
C-262/97, Rec. pág. I-7321, apartado 38.
342 Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo c. Parlamento,
en el asunto 230/81, Rec. pág. 255, apartado 37; Sentencia de 14 de mayo de 2002, Comisión c.
Alemania, en el asunto C-383/00, Rec. pág. I-4219, apartado 18; Sentencia de 26 de noviembre
de 2002, First y Franex, en el asunto C-275/00, Rec. pág. I-10943, apartado 49; Sentencia de 4 de
marzo de 2004, Alemania c. Comisión, en el asunto C-344/01, Rec. pág. I-2081, apartado 79;
Sentencia de 20 de octubre de 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal y otros, en el asunto
C-511/03, Rec. pág. I-8979, apartado 28.
343 Sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 1995, Parlamento c. Consejo, en el
asunto C-65/93, Rec. pág. I-643, apartado 23.
162
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Algunas directivas vinculan a las instituciones y estas deben por lo tanto
asegurar las protecciones mínimas que estas directivas garantizan. Es por ejem-
plo el caso de la Directiva 92/85344 que tiene por objeto mejorar el medio de
trabajo reforzando la protección de la salud y la seguridad de las trabajadoras
embarazadas345. En el asunto F-54/11346, el Tribunal de la Función Pública puso
de manifiesto el efecto vinculante que algunas directivas tienen para las institu-
ciones de la UE haciendo responsables a estas últimas de su correcta aplicación.
Lo que se traduce como una protección equivalente a la protección mínima
ofrecida en una directiva.
6.1.3. La decisión europea
El artículo 288 TFUE define la decisión como obligatoria en todos sus ele-
mentos para todos sus destinatarios. La especificidad que plantea la decisión
en relación con los otros actos típicos vinculantes es su alcance. Esta medida
legislativa carece de alcance general, por lo que habrá que definir quién es su
destinatario en cada caso concreto. Por ello hay que distinguir cuándo va diri-
gida a un particular, acto administrativo, de cuándo va dirigida a un Estado o
varios Estados miembros.
Las decisiones pueden tener un efecto directo si designan un Estado miem-
bro como destinatario. En tal caso, el Tribunal de Justicia reconoce un efecto
directo únicamente vertical347.
6.1.4. Los actos delegados de la Comisión Europea
El Tratado de Lisboa atribuye a la Comisión la competencia para elaborar
los denominados actos delegados348 y actos de ejecución349.
344 Directiva 92/85/CEE del Consejo de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de
medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora
-
345 Sentencia de 17 de julio de 2012, BG c. Comisión, en el asunto F-54/1; apartados 133 y
134; prohibición de despido de una trabajadora embarazada durante el periodo comprendido
346 Sentencia de 17 de julio de 2012, BG c. Defensor del Pueblo, en el asunto F-54/11.
347 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 10 de noviembre de 1992; Hansa
Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG contra Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg. Petición
de decisión prejudicial: Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht - Alemania. Control sani-
tario - Tasa - Directiva 85/73/CEE - Decisión 88/408/CEE - Efecto directo; en el asunto C-156/91,
apartados 15-17.
348 Art. 290 TFUE.
349 Art. 291 TFUE.
163
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
Los actos delegados y los actos de ejecución son actos no legislativos, aun-
que son de naturaleza jurídica y eficacia vinculante no contienen una regula-
ción formal para ser considerados legislativos (leyes europeas) y se adoptan
principalmente por la Comisión y, en ocasiones por el Consejo.
Haciendo uso de sus facultades legislativas especiales, tanto el Parlamento
Europeo como el Consejo, están habilitados para autorizar a la Comisión a modi-
ficar o a completar determinados elementos no esenciales de un acto legislativo.
Dicha delegación se activa, previo mandato o habilitación contenida en un acto
legislativo, con el objeto de que la Comisión complete o modifique, en elementos
no esenciales, la aplicación del mismo por medio de esta norma de aplicación
general y eficacia directa350. El reglamento delegado deberá expresar esta natura-
leza en su propio título y no estará revestido de la naturaleza de acto legislativo.
En el uso de su facultad delegada, la Comisión puede adoptar alguno de los
siguientes actos de naturaleza no legislativa: reglamentos delegados, directivas
delegadas y decisiones delegadas.
Solo la Comisión, previa delegación habilitante de un acto legislativo, pue-
de adoptar actos delegados. Queda excluido de esta potestad el Consejo.
6.1.5. Los actos de ejecución
A diferencia de los actos delegados, mediante los actos de ejecución la Co-
misión, y en casos muy específicos también el Consejo351, podrá proceder a la
aprobación de normas de naturaleza no legislativa cuando se requieran condi-
ciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes352. Para
ello existen tres instrumentos normativos: reglamentos de ejecución, directivas
de ejecución, decisiones de ejecución.
350 Artículo 290 del TFUE: «1. Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes
elementos no esenciales del acto legislativo. Los actos legislativos delimitarán de forma expresa
los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. La regulación de los
elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto legislativo y, por lo tanto, no podrá ser
objeto de una delegación de poderes.
delegación, que podrán ser las siguientes: a) el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir
revocar la delegación; b) el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el
a) y b), el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen y
351 Artículos 24 y 26 del Tratado de la Unión Europea y artículo 291 del TFUE.
352 En conformidad con lo establecido en el artículo 291, apartado 2, del Tratado de Funcio-
namiento de la Unión Europea (TFUE), incumbe al legislador la decisión respecto de cada acto
jurídicamente vinculante de la Unión de conferir competencias de ejecución a la Comisión.
164
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
El acto legislativo que habilite el ejercicio de esta competencia de ejecución
por la Comisión deberá contemplar también los medios oportunos de control
que el legislador (el Parlamento Europeo y el Consejo, o uno solo de ellos en
los procedimientos especiales) se reserve para supervisar la proporcionalidad y
legalidad del mismo353.
6.2. Actos típicos no vinculantes: recomendaciones y dictámenes
El artículo 288 TFUE, al referirse a las recomendaciones y los dictámenes,
se limita a declarar su carácter no vinculante; en consecuencia, se trata de actos
que no tienen efecto directo.
A falta de concreción conceptual de ambas modalidades, la doctrina ha sos-
tenido que las recomendaciones implican una invitación a otros a actuar de una
manera determinada (manifestación de voluntad) mientras que los dictámenes
aludirían a la legitimidad de las actuaciones realizadas (expresa un juicio o una
valoración).
Las recomendaciones permiten a las instituciones expresarse y proponer una
línea de conducta sin establecer una obligación jurídica para los destinatarios
(Estados miembros, otras instituciones y, en determinados casos, también los
ciudadanos de la Unión). Las recomendaciones pueden ser adoptadas bien por la
Comisión o por el Consejo y, aunque no se consideran obligatorias, eso no jus-
tifica que puedan quedar fuera del alcance del control jurisdiccional. En ocasio-
nes, estos actos son susceptibles de producir efectos jurídicos. Así lo ha recono-
cido el Tribunal de Justicia al declarar que dichos actos: (…) no pueden ser
considerados como carentes en absoluto de efectos jurídicos. Efectivamente, los
jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones a la
hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquellas ilus-
tran acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el
fin de darles aplicación, o también cuando tienen por objeto completar las dis-
posiciones comunitarias dotadas de fuerza vinculante354. El Tribunal reconoce
que si bien las recomendaciones no pueden, por sí mismas, crear derechos a fa-
vor de los justiciables que estos puedan ejercitar ante los jueces nacionales, los
jueces nacionales sí están obligados a tener en cuenta las recomendaciones al
353 Reglamento (UE) n.° 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de
2011 por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades
de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por
la Comisión DO L 55 de 28.2.2011, pág. 13. Antes regulado por la Decisión 1999/468/CE del
Consejo DO L 184 de 17.7.1999, pág. 23.
354 Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi, en el asunto
C 322/88, pág. 18. Decisión prejudicial acerca de la interpretación de la Recomendación dirigida
por la Comisión a los Estados miembros el 23 de julio de 1962, relativa a la adopción de una
lista europea de enfermedades profesionales.
165
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
resolver los litigios de que conocen, en especial cuando pueden aclarar la inter-
pretación de otras disposiciones nacionales o europeas.
La recomendación puede ser utilizada como instrumento prelegislativo y parale-
gislativo355. Estas situaciones suelen plantearse ante la ausencia de voluntad por
parte de la Comisión de adoptar una propuesta legislativa o ante la imposibilidad
por parte de las instituciones de recurrir a un acto legislativo. También una recomen-
dación puede estar simplemente justificada tras la negativa de algún Estado miem-
bro para proceder a una armonización de tipo legislativo en un ámbito en cuestión.
Los dictámenes son actos que permiten a las instituciones pronunciarse de
manera no obligatoria, es decir, sin imponer una obligación jurídica a sus des-
tinatarios. Su objetivo es establecer el punto de vista de una institución sobre
una cuestión. Sin embargo, como veíamos en el caso de las recomendaciones,
no por ser la expresión de una opinión sobre una cuestión determinada los dic-
támenes carecen de efectos jurídicos.
La Comisión, por ejemplo, puede emitir dictámenes356 motivados, cuya inobser-
vancia por el Estado en el plazo fijado por el dictamen faculta a la Comisión para
interponer el recurso por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE357.
El Tribunal de Justicia también puede emitir dictámenes en las cuestiones
prejudiciales sobre la interpretación del Derecho de la Unión Europea o la vali-
dez de los actos de las instituciones o el Banco Central Europeo planteados por
las jurisdicciones de los Estados miembros.
Otro ejemplo de la función consultiva del Tribunal se concreta en su capaci-
dad de control previo de compatibilidad de los acuerdos internacionales con el
Derecho UE previsto en el artículo 218 párrafo 11 del TFUE que establece que
un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán
solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los
Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del Tri-
bunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modifi-
cación de este o revisión de los Tratados.
En este caso particular, la finalidad de la función consultiva del Tribunal es
evitar los conflictos que la conclusión de un tratado internacional por parte de
la UE podría originar si resultase incompatible con el derecho de la Unión358.
355 DE SADELEER, N.; DUMONT, H.; JADOUL, P. y VAN DROOGHENBROECK, S. Les innovations du
Traité de Lisbonne: Incidences pour le praticien, Bruxelles, Bruylant 2011, pág. 118.
356 Artículos 126 párrafo 5 y 156 TFUE.
357 Artículo 258 TFUE: Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una
de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al
respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observacio-
nes. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la
Comisión, esta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
358 Dictámenes del TJ 2/94 y 3/94. Para un estudio más detallado de la función consultiva del
Tribunal de Justicia ver el artículo del profesor SOBRINO HEREDIA, J.M. «La aportación jurispru-
166
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
El Tribunal de Cuentas tiene también competencias consultivas359. Las de-
más instituciones de la Unión pueden solicitar, en determinados casos, el dicta-
men del Tribunal de Cuentas.
El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones forman parte del
sistema de toma de decisiones europeo y deben ser consultados antes de toda
decisión en temas de política económica y social360 y cuando haya intereses
regionales361 específicos en juego respectivamente, así como en cualquier otro
asunto previsto en los Tratados. Ambos Comités pueden emitir dictámenes por
iniciativa propia sobre otros temas que consideren importantes y presentarlos
a la Comisión, al Consejo y Parlamento. También pueden emitir dictámenes a
petición de las instituciones que pueden consultarlos siempre que lo deseen.
Cuando el Comité Económico y Social es consultado en aplicación del artí-
culo 304, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión informarán al Co-
mité de las Regiones de esta solicitud de dictamen.
De esta manera, las instituciones pueden obtener una valoración más completa
sobre el asunto en cuestión en aquellos casos en los que el Comité de las Regiones
decide emitir un dictamen por considerar que hay intereses de su competencia.
El Banco Central Europeo (BCE) tiene también una función consultiva362 y
legislativa363. Recibe consultas (en asuntos de su competencia) de las institucio-
nes europeas o de las autoridades de los Estados miembros en el ejercicio de sus
funciones legislativas respectivas. Puede también emitir dictámenes destinados
a las instituciones de la Unión sobre asuntos relacionados con esos temas.
El BCE tiene el poder de iniciativa legislativa en asuntos de política mone-
taria y aprueba reglamentos en la medida en que es necesario para efectuar al-
guna de las tareas que se le han confiado.
En general, tanto las recomendaciones como los dictámenes, independiente-
mente de quien los formule364, al no tener carácter vinculante, no están someti-
dos al control de legalidad por el Tribunal de Justicia365. Sin embargo, la abs-
tención de las instituciones cuyos dictámenes y recomendaciones hubieran sido
dencial de los dictámenes del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas», AFDUDC, 11,
2007, págs. 925-939.
359 Artículo 287 párrafo 4 TFUE.
360 Artículo 304 TFUE.
361 Artículo 307 TFUE. El Comité como órgano consultivo debe dar la opinión local y regio-
nal sobre la legislación europea. Para ello emite dictámenes sobre las propuestas de la Comisión.
362 Artículo 127 párrafo 4 TFUE.
363 Artículo 132 TFUE.
364 Existen otros comités cuya competencia de consulta es reconocida por los Tratados, ha-
blamos del Comité Político y de Seguridad previsto en los artículos 38 TUE y 222 párrafo 3
TFUE; el Comité Económico y Financiero artículos 126 párrafo 4 y 134 párrafo 2 TFUE; Comi-
té de Empleo artículo 150 TFUE y Comité de Protección Social artículo 160 TFUE.
365 Artículo 263 del TFUE.
167
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
solicitados en conformidad con las disposiciones previstas en los Tratados
Constitutivos, legitima a los Estados miembros y a las demás instituciones de la
Unión para recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de
que declare dicha violación366.
6.3. Actos atípicos, actos de naturaleza reglamentaria: las Directivas
Generales de Aplicación (DGA)
Hasta aquí, como hemos visto, los actos típicos son los actos expresamente
previstos en los Tratados367. En contraposición a los actos típicos existen los actos
atípicos que, como ya señalábamos en la introducción, en el Derecho de la Unión
son los actos unilaterales dirigidos a regular la organización y el funcionamiento
de la Unión. Los actos atípicos se engloban bajo la denominación genérica cono-
cida como soft law (derecho indicativo) cuyo origen, a pesar de no existir reglas
definidas para su aplicación, lo encontramos en el Derecho internacional368. Di-
cho término se utiliza fundamentalmente para referirse a las reglas de conducta
que, sin incluirse en un instrumento jurídico vinculante, tienen repercusiones ins-
titucionales y jurídicas de manera indirecta369. Esta denominación se refiere tanto
a los actos a los que el Derecho primario excluye expresamente de tener efectos
jurídicos, como veíamos en las recomendaciones y dictámenes, como a los actos
no mencionados por el Derecho primario, denominados actos «innominados».
En este sentido, mi motivación se inspira en una constatación a la que ya hizo
alusión el profesor Baena del Alcázar370 al afirmar que haciendo referencia a las
fuentes del Derecho Administrativo (español), se suele otorgar una mayor preci-
sión y estudio a las disposiciones de mayor rango formal, relegando a un segun-
do plano aquellas otras fuentes que, teniendo un rango inferior en el principio de
jerarquía, tienen un efecto más directo e inmediato en los administrados.
Por lo tanto, debemos considerar que no todos los actos de Derecho encajan
en las categorías de actos legislativos, los cuales pueden adoptar la forma de un
reglamento, una directiva o una decisión o en la categoría de actos no legislati-
vos (actos delegados y actos de ejecución).
366 Artículo 265 TFUE. El presente artículo se aplicará, en las mismas condiciones, a los ór-
ganos y organismos de la Unión que se abstengan de pronunciarse.
367 Artículo 288 del TFUE.
368 GUZMAN, Andrew T. y MEYER, Timothy. International Soft Law (August 4, 2010). The
Journal of Legal Analysis, Vol. 2, No. 1, Spring 2011; UC Berkeley Public Law Research Paper
n.° 1353444.
369 El Parlamento Europeo en una resolución de 4 de septiembre de 2007, sobre las repercu-
siones institucionales y jurídicas del uso de los instrumentos de Derecho indicativo
(2007/2028(INI)) considera que no debería aceptarse o reconocerse la distinción entre dura lex y
mollis lex, por ser una aberración conceptual; DOUE 24 de julio de 2008 C/187 E/76.
370 BAENA DEL ALCÁZAR, M. «Instrucciones y Circulares como fuentes del Derecho Adminis-
trativo», Revista de la Administración Pública, núm. 48, septiembre-diciembre, 1965.
168
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
Los actos legislativos se definen según el procedimiento del que hayan ema-
nado, distinguiéndose entre ordinario y especial. Los actos delegados emanan
de un acto legislativo bien para la aplicación de este último o para enmendar o
complementar algunos de los elementos no esenciales del acto legislativo. Por
último, los actos de ejecución se adoptan para la implementación del mismo
bajo condiciones uniformes.
Por lo tanto, partimos de la consideración de que la jerarquía de normas jurí-
dicas compuesta por estas categorías no abarca la totalidad de los procedimientos
en los que estas normas pueden adoptarse371. La alternativa es aceptar que los
actos atípicos pueden adoptarse de conformidad a Derecho aunque no encajen en
ninguna de las categorías de acto legislativo, delegado o de ejecución.
En su mayoría estos actos «atípicos» afectan la regulación interna de las
instituciones372.
El artículo 296 TFUE sienta la base jurídica de los mismos al disponer que
cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las
instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables
al principio de proporcionalidad.
Con este artículo se legitiman las indeterminaciones373 que, como veremos,
en unos casos serán de naturaleza legislativa y en otros de naturaleza reglamen-
taria. Es mediante estos últimos que las instituciones aprueban los actos atípi-
cos, en particular en el Derecho de la Función Pública de la Unión, dirigidos a
regular su organización y funcionamiento interno.
Aunque, como decíamos, los actos atípicos específicos en el Derecho de la
Función Pública serán analizados en el capítulo III, no podemos dejar de ha-
cer referencia a la gran variedad de actos atípicos que existen en el Derecho
de la Unión.
Entre los cuales, además de los ya mencionados, encontramos otros actos
que no tienen naturaleza normativa pero que las instituciones utilizan como
instrumentos para adelantar sus objetivos, hacer declaraciones de políticas de
acción o, simplemente, para interpretar los términos de un acto legislativo.
Algunos de ellos están previstos por otras disposiciones de los Tratados
Constitutivos de la UE, como por ejemplo los reglamentos internos de las ins-
371 Op. cit. CRAIG, P. y DE BÙRCA, G. 2011, pág. 118.
372 Algunos de estos actos atípicos tienen efectos jurídicos fuera de la esfera institucional
como es el caso de los reglamentos de procedimiento de los Tribunales de Justicia, General y de
la Función Pública.
373 Existen límites, ya que la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el
último artículo establece que cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones
en los mismos y además añade: las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal.
169
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
tituciones que incluyen las normas de organización, funcionamiento y de pro-
cedimiento vinculantes para la institución en cuestión.
Asimismo, otros se han desarrollado a través de la práctica institucional,
mediante la cual las instituciones de la UE han desarrollado una serie de instru-
mentos, en el marco de su propia actividad, como, por ejemplo, las resoluciones
o declaraciones utilizadas por el Parlamento Europeo para expresar algunas de
sus opiniones políticas, o las adoptadas con regularidad por el Consejo, bien
sean conclusiones, resoluciones u orientaciones tras sus reuniones. Estos actos
traducen, sobre todo, la opinión de las instituciones sobre determinadas proble-
máticas europeas o internacionales.
La Comisión también aprueba varios actos atípicos propios. Se trata de las
comunicaciones que, por lo general, presentan nuevos programas políticos que
son documentos para recabar información mediante consultas públicas sobre
determinadas problemáticas europeas. Son los denominados Libros Verdes, en
base a los cuales y según los resultados obtenidos en la consulta, la Comisión
en ocasiones adopta Libros Blancos que presentan propuestas de acciones eu-
ropeas concretas y detalladas.
La Comisión también adopta los denominados programas de acción aplica-
bles a políticas públicas específicas y cuyo contenido difiere de los Libros Ver-
des y Libros Blancos. Mediante los programas de acción, la Comisión no busca
la cooperación de las partes interesadas sino más bien fijar una agenda regla-
mentaria de las propuestas legislativas que quiere adoptar durante la duración
del programa de acción en cuestión y que ilustra mediante la enumeración de
las mismas. Por ejemplo, el sexto Programa de Acción de la Comunidad Euro-
pea en materia de Medio Ambiente374.
Otra categoría de actos atípicos son los que se engloban dentro de la facultad
de la Comisión de fijar las orientaciones en el ejercicio de su poder de aprecia-
ción en algunas materias como las ayudas de Estado, las multas en el ámbito del
Derecho de la competencia o el control de la política de lucha contra el calen-
tamiento climático375. Otros instrumentos son los códigos de conducta y la nor-
malización, los cuales constituyen elementos importantes de autorregulación.
Una atención particular merecen los documentos COM. Por medio de estos
documentos, además de expresar de manera muy diversa su iniciativa legislati-
va, la Comisión puede adoptar reglas de conducta administrativa. Estos docu-
mentos pueden estar redactados a modo de orientaciones en los que la Comi-
sión concreta su práctica administrativa y de control. Los efectos jurídicos que
tienen estos documentos han sido reconocidos por el Tribunal de Primera Ins-
374 En particular, en este programa de acción la Comisión propone cinco ejes prioritarios de
375 DE SADELEER, N.; DUMONT, H.; JADOUL, P. y VAN DROOGHENBROECK, S. «Les innovations
du Traité de Lisbonne: Incidences pour le praticien», Bruxelles, Bruylant 2011, págs.109-112.
170
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
tancia en el asunto T-374/04 en el que validó que el documento COM, al que se
referían las partes del asunto en cuestión, tenía efectos jurídicos a pesar de no
corresponder a ninguno de los actos de Derecho de la Unión establecidos en el
artículo 249 TCE (actual 288 TFUE).
El Tribunal basó su argumentación en el hecho de que, una vez aprobado
un documento COM, en este caso como orientaciones y comunicado a los
Estados miembros como «guía de aplicación», la Comisión no podía apartarse
de su cumplimiento mediante una modificación ya que vulneraría varios Prin-
cipios Generales del Derecho tales como el de igualdad de trato, el de seguri-
dad jurídica o el de confianza legítima. El Tribunal reconoce que dichas orien-
taciones le son oponibles, en particular por los Estados miembros que son sus
destinatarios, cuando la Comisión adopte medidas contrarias a dichas orienta-
ciones376.
Como bien señala la profesora Galera377, el documento COM es un acto ju-
rídico que vincula a su autor, la Comisión Europea, y perfectamente asimilable
a la «directiva» interna del Derecho administrativo francés y a las «Circulares
e instrucciones no normativas» que conoce el Derecho administrativo español,
lo que convierte al documento COM en un acto regulativo.
Conviene señalar que el Derecho administrativo de la UE se ha venido de-
sarrollando a través de los procedimientos administrativos de vigilancia, lidera-
dos por la Comisión, para la correcta implementación del Derecho de la Unión
en los Estados miembros. Y esto último no está carente de crítica, ya que algu-
nos autores han considerado que excede a las competencias atribuidas a la Co-
misión378.
En este sentido, y mediante este tipo de documentos, la Comisión ha contri-
buido a la regulación de algunos de los procedimientos administrativos relati-
vos a sectores específicos. Como por ejemplo los relativos a la contratación
pública en el mercado único de la UE mediante las denominadas directivas so-
bre los procedimientos de recurso, con el objetivo de coordinar los sistemas
nacionales, estableciendo normas comunes destinadas a garantizar unas vías de
recurso rápidas y eficaces a nivel nacional para los licitadores que estimen que
una contratación pública ha sido adjudicada de manera irregular379.
376 Sentencia de TPI RFA c. Comisión, en el asunto T-374/04, apartados 110-112.
377 GALERA, SUSANA
europeo de urbanismo sostenible». Trabajo presentado en el III Congreso de la Asociación Espa-
ñola de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en 2008, y se incluyó en las actas co-
rrespondientes. Madrid, octubre, 2008.
378 SHAPIRO-
ce», Volume 8/issue 2 article 6 – Indiana Journal of Global Legal Studies, 2001, págs. 371 y ss.
379 Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2007 por
-
171
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
En el ámbito de la función pública estos documentos son utilizados por la
Comisión para presentar al Parlamento y al Consejo los informes sobre la eva-
luación de la aplicación de algunas disposiciones del Estatuto y, según los ca-
sos, incluyendo alguna propuesta de modificación380.
Con carácter general, el desarrollo normativo del Derecho secundario, como
ya hemos apuntado, puede, a su vez, dividirse en dos categorías. Una primera
categoría de naturaleza legislativa y una segunda categoría de naturaleza regla-
mentaria.
A la primera clasificación corresponden los reglamentos del Consejo, es-
tando la segunda categoría, los actos de naturaleza reglamentaria, constituida
esencialmente por las reglamentaciones adoptadas de común acuerdo entre
las instituciones, las normativas interinstitucionales y las reglamentaciones
adoptadas unilateralmente por una institución, denominada normativa institu-
cional.
Como no podía ser menos, vista la complejidad del sistema jurídico, vere-
mos cómo en ambas categorías, legislativa y reglamentaria, encontramos un
importante número de actos que en ocasiones, y para dificultar aún más la tarea
de estudio, según el método de adopción, interinstitucional o institucional, pue-
den englobarse en una o en ambas categorías, como es el caso de las Disposi-
ciones Generales de Aplicación (DGA).
Además, algunas de estas disposiciones y decisiones adoptadas conjunta o
individualmente por las instituciones de la Unión no son de carácter obligatorio
al no estar su desarrollo expresamente previsto en el Estatuto u otra fuente del
Derecho secundario. Por lo que su adopción es voluntaria en aras de la mejor
comprensión de las disposiciones del Derecho derivado, a condición de no de-
rogar ninguna de las disposiciones previstas en los Tratados.
Actos de naturaleza reglamentaria: la normativa interinstitucional e
institucional
Estas disposiciones de rango menor en el Derecho de la Función Pública de
la UE pueden ser agrupadas, como ya hemos señalado, en dos categorías:
i) normativa interinstitucional bajo cuya denominación se agrupan las llamadas
«reglamentaciones de común acuerdo» entre dos o más instituciones de la UE;
y ii) la normativa institucional que es adoptada por la AFPN de cada institución
para su personal.
Esta normativa, será analizada a continuación, en el capítulo III.
380
de 10 de julio de 2008.
172
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
7. LAS PECULIARIDADES DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS. LA
AUTONOMÍA ORGANIZATIVA DE LAS INSTITUCIONES
Todo lo referido en el apartado anterior relativo a la multiplicidad de actos
atípicos de naturaleza reglamentaria pone de manifiesto que, hasta la fecha, la
práctica administrativa ha llevado al derecho indicativo o soft law a conver-
tirse en el instrumento de organización administrativa de las instituciones
europeas.
La ausencia de una codificación de las reglas y de los principios básicos del
procedimiento administrativo, que deben observar tanto la Administración de
la Unión como las administraciones de los Estados miembros al ejecutar el
Derecho de la Unión, no exceptúa los procedimientos de organización y toma
de decisiones en el ámbito del Derecho de la Función Pública de la Unión.
Al igual que en el ámbito de la Administración de la Unión, con carácter
general, la toma de decisiones en el ámbito particular del Derecho de la Fun-
ción Pública no dispone de un marco jurídico general en el que, además de re-
gular los principios de competencia y de jerarquía administrativa, se recojan las
garantías procedimentales que ha de exigirse a cualquier Administración. Por
lo que el resultado de la ausencia de tales reglas y garantías no puede ser otro
que el de la aplicación de distintos procedimientos administrativos que, según
los casos, difieren de una institución de la Unión a otra.
Al no existir una reglamentación uniforme de los procedimientos adminis-
trativos aplicables al Derecho de la Función Pública, algunas de las particulari-
dades de su aplicación derivan de la práctica de quienes lo aplican e interpretan
que son por una lado: i) la autoridad administrativa designada por las institucio-
nes y agencias y, por otro, ii) la jurisprudencia de los Tribunales de la Unión.
i) En lo que se refiere a la autoridad administrativa, esta hace uso del desa-
rrollo e interpretación que ella misma en el seno de la institución que
representa, hace de las disposiciones contenidas en el Estatuto de sus
funcionarios y agentes.
ii) La jurisprudencia por su parte, mediante su labor interpretativa, ha veni-
do determinando las normas de Derecho procedimental del Derecho de
la Función Pública de la Unión y ha contribuido al desarrollo de los
Principios Generales de este Derecho.
Pero ni una ni otra actuación es idónea individualmente para la uniformiza-
ción de las reglas y garantías procedimentales. Ya que, por un lado, la actuación
de la autoridad administrativa queda bajo el amparo del amplio margen de ma-
niobra que se le reconoce en la interpretación de las disposiciones del Estatuto,
provocando una importante actividad contenciosa que, a su vez, ha dado origen
a una abundante jurisprudencia por parte de los Tribunales de la Unión. Lo que
me lleva a concluir que la autoridad administrativa no ofrece las garantías sufi-
173
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
cientes sobre los principios procedimentales básicos que toda Administración
debe respetar, haciendo uso de interpretaciones dispares.
Por otro lado, tampoco la jurisprudencia ofrece todas las garantías necesa-
rias, ya que, por su naturaleza y función institucional, tiene el cometido de re-
solver los problemas interpretativos que puedan suscitar las reglas procedimen-
tales, no la función de elaborar las mismas381.
En mi opinión, esto se debe a la categorización muy genérica del Estatuto que
se contenta con evocar a las instituciones de la Unión como los organismos com-
petentes para determinar las autoridades que ejercerán, cada una en su ámbito de
aplicación, las funciones atribuidas por el Estatuto como Autoridad Administrati-
va Facultada para Proceder a los Nombramiento (AFPN) competente para las apli-
cación y desarrollo de los derechos y obligaciones de los funcionarios así como, de
la Autoridad Habilitada para Concluir los Contratos (AHCC) competente para la
aplicación y desarrollo de los derechos y obligaciones de los otros agentes. Estas
atribuciones se delegan sin perjuicio de reconocer que, una o varias instituciones
puedan encomendarse entre ellas o a un organismo interinstitucional el ejercicio
de la totalidad o parte de las competencias atribuidas a la AFPN382 o a la AHCC.
El resultado y práctica de este reconocimiento es la falta de homogeneidad,
no solo necesaria sino también esperada de las instituciones, organismos y agen-
cias de la Unión para establecer el conjunto de reglas que son imprescindibles
para colmar los vacíos en los actuales y en los futuros reglamentos específicos.
Como es, por ejemplo, el reglamento por el que se establece el Estatuto de los
funcionarios y el Régimen Aplicable a los otros Agentes de la Unión Europea.
Como contrapartida, no encontramos con un número muy significativo de
Disposiciones Generales de Aplicación (DGA), decisiones internas tales como
las directivas o comunicaciones al personal. Sorprende constatar que estos ac-
tos no solo en ocasiones no están publicados o clasificados, haciendo muy com-
plicado tanto tener conocimiento de la existencia de estos actos como el acceso
a los mismos, sino que además, y quizás más importante, comprobar que repe-
tidamente estos actos no han sido objeto de un procedimiento administrativo
formal de decisión, lo que dificulta la verificación de la validez del acto en
cuestión. El Estatuto solo reconoce un procedimiento administrativo formal y
se refiere al desarrollo y aprobación de las DGA y no prevé ningún otro proce-
dimiento para los demás actos internos.
El debate sobre la conveniencia de establecer, a nivel de la UE, un marco
legal para los procedimientos administrativos que deben observar tanto la Ad-
381 MIR PUIGPELAT,-
nistración de la Unión», Dirección general de políticas interiores, Departamento temático C:
Derechos de los ciudadanos y asuntos constitucionales: asuntos jurídicos; publicaciones del Par-
lamento Europeo PE 432.776, pág. 17.
382 Artículo 2 Estatuto.
174
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
ministración de la Unión como las administraciones de los Estados miembros
al ejecutar el Derecho de la Unión se lleva debatiendo por la doctrina ius publi-
cita europea desde los años ochenta del siglo pasado383.
La doctrina defiende, sobre la base de dos argumentos principales, la nece-
sidad imperiosa de proceder a una codificación de los procedimientos adminis-
trativos de la Unión:
1) El primer argumento se refiere a la necesidad de incrementar la claridad
y seguridad jurídica mediante un código escrito que sintetice, coordine y
sistematice las previsiones procedimentales ahora dispersas en normas
sectoriales de Derecho derivado, sentencias de los Tribunales de la UE y
códigos de conducta adoptados por las diversas instituciones y órganos
de la UE. El desarrollo de la estrategia de la UE para la mejora del marco
regulador se inició fundamentalmente sobre la base de dos documentos
principales: por un lado, el Plan de acción de la Comisión «Simplificar y
mejorar el marco regulador», de junio de 2002, y, por otro, el Acuerdo
Interinstitucional «legislar mejor» adoptado por el Parlamento Europeo,
el Consejo y la Comisión en diciembre de 2003384.
2) El segundo gran argumento aducido por la doctrina a favor de la unifor-
mización de las normas procedimentales se refiere a la conveniencia de
vigorizar la eficacia de la intervención de la Administración de la Unión
en todos sus ámbitos de aplicación favoreciendo la aplicación uniforme
y efectiva del Derecho de la Unión385.
Un proceso que, lejos de haber concluido, sí va tomando forma y concreti-
zándose. Un ejemplo es la recientemente aprobada Resolución del Parlamento
Europeo con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre una Ley de Pro-
cedimiento Administrativo de la Unión Europea386.
Al origen de esta Resolución encontramos un grupo de trabajo de expertos387
cuya misión es la de hacer balance del conjunto de la legislación administrativa
383 Op. cit. MIR PUIGPELAT, O., 2011, pág. 6.
384 COM (2002) 278 de 5 de junio de 2002. Este plan de acción sigue al Libro Blanco sobre
la Gobernanza Europea (COM [2001] 727 de 25 de junio de 2001). Asimismo toma en conside-
ración las recomendaciones del grupo de calidad de la reglamentación puesta en marcha en no-
viembre de 2000 por los ministros responsables de la Administración pública y presidido por D.
Mandelkern (informe Mandelkern adoptado en noviembre de 2001). Para una presentación de las
-
lar mejor» 2003 (COM [2003] 770) de 12 de diciembre de 2003. 2 DO C 321 de 31 de diciembre
de 2003, pág. 1.
385 Op. cit. MIR PUIGPELAT
386 Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2013, con recomendaciones desti-
nadas a la Comisión sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea
(2012/2024 [INI]).
387 Para más información véase el proyecto ‘Towards Restatement and Best Practices Guide-
lines on EU administrative Procedural Law’ en el siguiente link:
175
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
vigente para, a continuación, preparar las propuestas legislativas que considere
necesarias a la luz de la nueva base legal establecida en el Tratado de Lisboa
relativa a la codificación de las normas procedimentales aplicables a la Admi-
nistración de la Unión.
En la actualidad, el marco legal sobre el que apoyar dicha reglamentación no
plantea diferencias de opinión. Ya que, a diferencia del Tratado CE que solo
contenía un fundamento jurídico –exartículo 336 TCE– por el que ampliaba el
procedimiento legislativo ordinario para la adopción, precisamente, del Estatu-
to de los funcionarios, el Tratado de Lisboa incluye una nueva base legal para
la adopción de una Ley de Procedimiento Administrativo de la UE.
Esta base legal la encontramos en el artículo 298, párrafo 2, del TFUE, el
cual contiene un mandato dirigido al legislador de la Unión para que adopte,
mediante un reglamento jurídicamente vinculante, todas aquellas disposiciones
necesarias para garantizar una Administración europea, abierta, eficaz e inde-
pendiente. El Tratado habilita al Parlamento Europeo y al Consejo a establecer
las disposiciones necesarias a tal efecto, mediante reglamentos adoptados con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
Razones existen para exigir la necesidad de una Ley que regule todos los
procedimientos administrativos de la Unión, en la actualidad muy fragmenta-
dos en todos sus ámbitos de acción. Dicho marco legal no solo debe abarcar el
procedimiento de decisión sino también el uso de los poderes de reglamenta-
ción388.
Este grupo de trabajo389, creado para discutir el estado actual y las perspec-
tivas de futuro del Derecho administrativo de la Unión, parte del reconocimien-
to de las distintos ámbitos que este derecho engloba y cita en particular: i) las
estructuras administrativas (instituciones y su organización interna); ii) proce-
dimientos para desarrollar todo tipo de tareas administrativas; iii) la supervi-
sión, la revisión y los recursos (tanto internos como externos como los judicia-
les o no judiciales); iv) los derechos fundamentales y los Principios Generales
del Derecho que la Administración debe respetar.
Igualmente, se ha planteado la necesidad de emprender la codificación del
procedimiento administrativo del Derecho de la Unión desde un método de
codificación innovador, entendido como un nuevo ejercicio en el que una nueva
tute.eu/projects/current-projectscontd/article/towards-restatement-and-best-practices-guideli-
nes-on-eu-administrativeprocedurallaw1/?tx_ttnews%5bbackPid%5d=137874&cHash=6c6034
09d6765725530b3ab7bfd06b9d>.
388 Documento de trabajo del Parlamento Europeo sobre el Derecho Administrativo de la
UE disponible en:
wdadministativelaw_/juri_wdadministrativelaw_en.pdf>.
389 Working document «State of play and future prospects for EU administrative law» 19
octubre de 2011, pág. 9 disponible en:
documents/juri/dv/juri_wdadministrativelaw_/juri_wdadministrativelaw_en.pdf>.
176
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
ley incluiría los principios de derecho existentes en reglamentos, directivas,
jurisprudencia, etc., resolviendo al mismo tiempo contradicciones y completan-
do vacíos jurídicos.
La fragmentación en la compilación del derecho de la Unión, la jurispruden-
cia, las lagunas en la legislación actual son las razones principales que invitan
a evitar que se utilice la técnica tradicional de consolidación del derecho exis-
tente que se limitaría a establecer una versión consolidada jurídicamente vincu-
lante de la legislación vigente390.
Veamos a continuación cómo están organizados en la actualidad los princi-
pios de competencia y jerarquía en el ámbito de los procedimientos administra-
tivos del Derecho de la Función Pública de la Unión.
7.1. Principio de competencia
La competencia, en Derecho administrativo, es un concepto que se refiere a
la titularidad de una determinada potestad que sobre una materia posee un ór-
gano administrativo. Se trata, pues, de una circunstancia subjetiva del órgano,
de manera que cuando este sea titular de los intereses y potestades públicas,
será competente391.
La competencia es una circunstancia de carácter subjetivo y no un elemento
objetivo, por lo que la competencia no se «tiene» sino que se «es» competente
en virtud de las normas que atribuyen funciones y potestades para poder actuar,
es decir, es un requisito y un presupuesto previo que habilita y legitima la ac-
tuación administrativa.
La competencia la constituye el conjunto de atribuciones, funciones y potes-
tades que el Ordenamiento Jurídico atribuye a cada órgano administrativo, es
irrenunciable y se ejerce precisamente por los órganos administrativos que la
tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución y avo-
cación que pueda prever la Ley.
En el Derecho de la Función Pública la competencia se atribuye a la AFPN
y a la AHCC. Ambas autoridades, la AFPN para lo que se refiere a los asuntos
de los funcionarios y la AHCC para todos los asuntos relativos a los demás
agentes de la Unión, tienen la titularidad del conjunto de atribuciones, funcio-
nes y potestades atribuida por el Estatuto.
390 ZILLER, Jacques. «Alternatives in drafting an EU Administrative Procedure Law»; Direc-
ción General de Políticas Interiores - Departamento temático C: Derechos de los ciudadanos y
asuntos constitucionales: asuntos jurídicos; publicaciones del Parlamento Europeo PE 462.417,
noviembre 2011 Bruselas, págs. 16-18.
391 SANTAMARÍA PASTOR, J. A. Principios de Derecho Administrativo General, vol 1. Iustel,
2004, págs. 387-414.
177
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
Existen distintos tipos de competencia. La competencia se considera de
i) carácter material cuando el criterio de asignación de competencias es la mate-
ria que sirve para delimitar las potestades y funciones concretas que se asignan;
ii) competencia jerárquica o funcional, mediante la cual la distribución se realiza
dentro de una división departamental, de manera que las tareas más importantes
y trascendentes quedan a cargo de los órganos jerárquicamente superiores;
iii) competencia territorial, según la cual los distintos órganos son competentes o
no en función del ámbito geográfico, es decir, para determinar el espacio físico
sobre el que se ejerce la competencia; y, por último, iv) competencia ratione tem-
poris, la potestad queda atribuida a un órgano durante un determinado periodo
temporal. Así, el órgano sería o no competente dependiendo de si se encuentra
dentro del marco temporal durante el cual se estipuló que tendría competencia.
En relación al Derecho de la Función Pública de la Unión haremos referen-
cia a la competencia material y a la competencia jerárquica o funcional.
En cuanto al primer tipo, la competencia ratione materiae en el Derecho de
la Función Pública reconoce que el objeto del litigio abarca cualquier contesta-
ción no resuelta relativa a la aplicación del Estatuto o del RAA que sea suscep-
tible de provocar efectos de derecho.
En cuanto al segundo tipo de competencia, en el Derecho de la Función
Pública de la Unión todas las reglas relativas a la gestión de personal implican
que la distribución de competencias dentro de cualquier organismo o institu-
ción de la UE sea claramente definida y debidamente publicada392.
La delegación de competencias de naturaleza reglamentaria a las institucio-
nes de la UE está prevista en las disposiciones del Estatuto. No obstante, las
decisiones que determinan la repartición de estas competencias forman parte de
las reglas de organización interna de cada institución393. Según lo previsto en el
artículo 2 párrafo 1 del Estatuto de los funcionarios de la Unión, cada institu-
ción determinará las autoridades que ejercerán en su ámbito las funciones
atribuidas por el presente Estatuto a la Autoridad Facultada para Proceder a
los Nombramientos.
Por lo tanto, cada institución define quien es la AFPN o AHCC para ejercer
en su organización interna los poderes atribuidos por el Estatuto a esta autori-
dad mediante delegaciones o subdelegaciones del principio de competencia.
Las instituciones mencionadas por el Estatuto, además de las instituciones pro-
piamente previstas por el Tratado de la Unión Europea (TUE), como el Parla-
mento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Cuentas son: el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el Comité
Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pue-
392 Sentencia de 11 de julio de 2008, Kuchta c. BCE, en el asunto F-89/07, apartados 59 y 60.
393 Sentencia de 25 de marzo de 1999, Hamptaux c. Comisión, en el asunto T-76/98 Rec. FP
pág. II-303, apartado 22.
178
FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
blo de la Unión Europea, el Controlador Europeo de Protección de Datos. Tam-
bién toda referencia en el Estatuto a las instituciones es de aplicación a los or-
ganismos y agencias de la Unión que, con el objetivo de aplicar el Estatuto,
están asimilados como instituciones de la UE.
Como veíamos, aunque no sea una práctica común, el Estatuto reconoce la
facultad de las instituciones para delegar entre ellas o a un organismo interins-
titucional el ejercicio de la totalidad o parte de las competencias atribuidas a la
Autoridad Administrativa de una institución. A esta facultad se establece una
excepción en el párrafo segundo del artículo 2, según el cual dicha delegación
no puede efectuarse en lo referente a las decisiones relativas a nombramientos,
promociones y traslados de funcionarios. El Régimen Aplicable a los Agentes
(RAA) contratados por la Unión también prevé394 que sea cada institución la
que determine cuáles son las autoridades competentes para celebrar estos con-
tratos, siéndoles además de aplicación por analogía las disposiciones previstas
en el apartado 2 del artículo 1 bis, artículo 1 ter y las apartado 2 del artículo 2
del Estatuto. Esta autoridad, como veíamos, se denomina en el RAA la Autori-
dad Habilitada para Concluir Contratos (AHCC).
Una vez más, es la jurisprudencia la que acota dicha delegación al interpre-
tar que una subdelegación de competencias o una derogación de las competen-
cias relativas a los criterios de repartición de los poderes delegados por el Esta-
tuto a la AFPN no puede dar lugar a la nulidad del acto ejecutado por la
Administración salvo que se considere que dicha subdelegación o derogación
pudiera causar un perjuicio en algunas de las garantías acordadas a los funcio-
narios por el Estatuto, o a las reglas de buena Administración relativas a la
gestión de los recursos humanos395.
Es importante destacar otras dos interpretaciones jurisprudenciales relativas a
los requisitos y ámbito de aplicación de dichas decisiones. La primera se refiere a
la publicidad de las mismas, ya que el Tribunal considera que, al no estar prevista la
publicación de las mismas ni en las disposiciones del Tratado ni en ninguna de las
disposiciones del Estatuto, incluido su artículo 2, la publicación no es una condición
necesaria para su aplicabilidad en el interior de la institución que las aprueba396.
La segunda se refiere al ámbito de aplicación de las decisiones que puede
adoptar la Autoridad Administrativa al reconocer la jurisprudencia que, en
aquellos casos en los que exista una ausencia de disposiciones específicas pre-
394 Artículo 6 del Régimen Aplicable a los otros Agentes: cada institución determinará las
autoridades que tienen competencia para celebrar los contratos regulados en el artículo 1. Las
disposiciones del apartado 2 del artículo 1 bis, artículo 1 ter, y las del apartado 2 del artículo 2
del Estatuto, se aplicarán por analogía.
395 Auto del 30 de septiembre de 2002, Vians França c. Comisión, en el asunto T-25/01,
RECFO pág. II-951, apartado 40; Sentencia del 7 de febrero de 2007 Calo c. Comisión en los
asuntos T-118/04 y T-134/04, apartados 66-68 y 70-71 respectivamente.
396 Sentencia de 25 de marzo de 1999, asunto Hamptaux c. Comisión, en el asunto T-76/98
Rec. FP pág. II-303, apartado 24.
179
FUENTES DEL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA
vistas en un reglamento modificativo del Estatuto, la Autoridad en cuestión
dispone de la capacidad necesaria para resolver los problemas de derecho tran-
sitorio que pueda suscitar esta modificación del Estatuto397.
Además, se plantea la cuestión del alcance de las directivas internas mediante
las cuales una institución puede delimitar su conducta y, aunque no pueda consi-
derarse una DGA en el sentido del artículo 110 del Estatuto y por lo tanto no se
consideran reglas de derecho que la Administración está obligada a observar, una
directiva interna ha de considerarse como una regla de conducta indicativa que la
Administración se impone a sí misma y de la cual, no se puede apartar sin explicar
las razones que hubieran provocado dicha decisión so pena de infringir el princi-
pio de igualdad de trato. Por ejemplo, si una institución establece las autoridades
administrativas responsables para el ejercicio de determinadas competencias, la
Autoridad Administrativa, aunque haya adoptado dicha decisión de subdelega-
ción de competencias por medio de una circular o directiva interna, no puede
omitirla sin haber justificado las razones que ahora la llevan a no respetarla o
aplicarla.
7.2. Principio de jerarquía
La potestad jerárquica alude a la estructuración de una organización admi-
nistrativa en escalones o grados, de forma que los superiores ejercen mando
sobre los inferiores y estos deben obediencia a aquellos.
Ahora bien, esa dimensión organizativa del principio es inseparable de su di-
mensión funcional que se traduce en las potestades de nombramiento, dirección,
supervisión, ordenación o sanción que detentan los superiores, que permiten dar
cierta unidad y coherencia a la actuación de toda la acción administrativa.
No obstante, la jerarquía y la potestad de dirección en Derecho administra-
tivo español tienen sus límites puesto que la competencia es irrenunciable y
corresponde al órgano que la tiene atribuida398. Por tanto, por más que un órga-
no esté subordinado a otro, este último no puede imponerle, sin más, las deci-
siones que el primero ha de tomar.
Sin embargo, los superiores pueden dirigir la acción de los inferiores me-
diante instrucciones y órdenes de servicio399. Esas instrucciones y órdenes de
servicio despliegan su máxima eficacia cuando se trata de cuestiones de orga-
nización o de la apreciación de la oportunidad de desarrollar determinadas po-
397 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala tercera) de 6 de julio de 1983. Kirsten Johanning
c. Comisión de las Comunidades Europeas, en el asunto T-230/82, pág. 2259.
398 Artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Admi-
nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), publicada en el
BOE 271/1992 núm. 285.
399 Como establece el artículo 21 de la LRJPAC.
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FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA: (AUTO) REGULACIÓN INSTITUCIONAL
líticas. Cuando se trata de la interpretación del ordenamiento también tienen su
eficacia.
La potestad de dirección es muy importante para dotar de coherencia a la
acción de todos los órganos de la Administración. Potestad que va unida, ade-
más, a la de vigilar, controlar, nombrar y cesar al titular del órgano.
El principio de jerarquía desde sus dimensiones organizativa y funcional,
como veremos a continuación, se aplica de manera sui generis en las institucio-
nes de la Unión al tener estas una estructuración y potestades de organización
que las caracteriza individualmente a pesar de fundamentar sus procedimientos
en un mismo texto reglamentario: el Estatuto.
Como ya hemos señalado, la jurisprudencia ha contribuido para determinar,
según algunos casos específicos, el alcance de la aplicación de este principio.
Así por ejemplo, en el caso de un procedimiento precontencioso cuyo objetivo
principal es permitir un acuerdo entre las partes, Administración y administra-
do, si el autor de la decisión que se ataca es el mismo que responde al recurso
administrativo, el procedimiento en cuestión perdería todo su sentido. Por esta
razón y, como regla general, la jurisprudencia reconoce que los recursos admi-
nistrativos deben ser tratados por los superiores jerárquicos del autor del acto o
de la decisión atacada.
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